MECANISMOS DE CONTROLE SOCIAL

Autor: Romualdo Flávio Dropa *

A Constituição Federal de 1988 fêz história ao eleger o cidadão como objetivo principal, promovendo a integração dos direitos sociais e coletivos em seu texto e o reconhecimento concreto da cidadania, da dignidade da pessoa humana e fornecendo meios para que qualquer pessoa lute contra a injustiça em todas as suas formas e nuances.

O Estado produz mecanismos para intervir na prática da conduta delituosa e, dentre estes figuram alguns instrumentos que a sociedade pode utilizar para promover o controle social junto aos atos da Administração Pública, e que oferecem amparo legal para promover o que for necessário para a defesa dos interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, que em outros tempos ficavam à margem da apreciação do Judiciário.

Mandado de Injunção

O mandado de injunção está previsto na Constituição da República de 1988, sob o art. 5º, LXXI:

Art. 5º – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;

É uma importante ferramenta garantidora de direitos básicos e similar ao Mandado de Segurança, mas de caráter mais restrito e subsidiário, podendo ser impetratado quando existe a ausência de normas regulamentadoras e ocorre o impedimento do exercício dos direitos constitucionais.

Enquanto não existir a norma que regulamenta algum direito expresso na Constituição, o cidadão ou grupo de cidadãos poderá utilizar o mandado de injunção como forma de garantir o exercício do direito já agraciado pelo texto constitucional. Ou seja, se existe um direito amparado pela Constituição Federal, e a autoridade pública o desrespeita porque não existe uma lei que o regulamente, o cidadão lesado se utiliza do mandado de injunção perante a Justiça, que interpreta, com força de lei para as partes, um direito constitucional ainda não regulamentado por lei ordinária.

O mandado de injunção se configura, assim, como uma forma de se criar e estabelecer um princípio de respeito à norma constitucional, mesmo que não haja lei regulamentar, para que autoridade pública não abuse do poder que ora se encontra investido.

Mandado de Segurança Coletivo

Outra inovação do texto magno de 1988, o Mandado de Segurança Coletivo pode ser impetrado por organização sindical ou associação legalmente constituída, a fim de salvaguardar direito de seus associados contra qualquer autoridade municipal ou estadual ou agente público.

Suas bases se encontram no instituto do mandado de segurança individual, instituído para a defesa de direito individual, mas ambos têm como finalidade a salvaguarda de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus, o qual serve apenas para proteger a liberdade de locomoção, como também do direito contra atos abusivos de poder da autoridade pública.

Um detalhe interessante que traz enorme reforço na justificativa legal para o instrumento, bem como outras formas de participação popular, está na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, quando se refere ao “Princípio da Participação”, baseado no artigo 225 da Constituição Federal e que estabelece a participação da coletividade para a preservação do meio ambiente: “participação na elaboração de leis, participação nas políticas públicas através de audiências públicas e participação no controle jurisdicional através de medidas judiciais como ação civil pública, mandado de segurança coletivo, mandado de injunção e ação popular.”

O Mandado de Segurança Coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional ou organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

A Constituição Federal de 1988 presenteou o cidadão com uma clara mudança de enfoque no que se refere às chamadas ações coletivas, consagrando a proteção dos direitos e garantias individuais e coletivos, elegendo instrumentos de proteção como o mandado de segurança coletivo, a ação civil pública e a ação popular, que veremos a seguir.

Ação Popular

Nascida em plena ditadura militar, através da Lei n° 4.717, de 29 de junho de 1965, a Ação Popular ganhou novo fôlego ao ser consagrada pelo artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988, que dispõe:

“Art. 5o, LXXIII: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”

O dispositivo dá à qualquer cidadão o direito de requerer a anulação de qualquer ato que prejudique o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural, permitindo que qualquer pessoa ou organização popular interfira na administração pública, questionando atos que prejudiquem o direito de toda a comunidade.

Hoje é um importante instrumento de exercício da cidadania e do controle social sobre a Administração Pública, que permite ao particular fiscalizar a atuação de seus representantes públicos, servidores e agentes que tratam da coisa pública em todos os níveis hierárquicos administrativos.

Seu conceito e abrangência estão muito bem definidos pelo mestre Hely Lopes Meirelles [1]:

“é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.”

Promover a defesa do patrimônio público é combater danos morais e patrimoniais causados contra o erário por agentes, servidores e representantes públicos corruptos, por abuso de poder ou má gestão do dinheiro público como, por exemplo, obras com preços superfaturados, contratação de servidores no serviço público sem prévio concurso público, concessão de benefícios fiscais, administrativos e creditícios ilegais, dentre outros.

Por se tratar de coisa pública é que a lei e a Constituição autoriza qualquer do povo que possua o gozo dos direitos políticos acompanhe o processo (art. 1º, § 3º) e é bom ressaltar que o autor aciona a Justiça no sentido de garantir a salvaguarda dos interesses de toda a coletividade no que diz respeito ao patrimônio público, que, conforme dispõe a lei, entende-se como sendo os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico (art. 1º, § 1º).

Para que possa acionar o judiciário, há o pressuposto de que o ato administrativo em tela tenha sido realizado de maneira contrária às normas administrativas ou com desvio dos princípios básicos que orientam a Administração Pública, tais como o da moralidade, legalidade, impessoalidade, eficiência, publicidade etc. Ou seja, ocorre a necessidade que o ato praticado venha a ferir um destes princípios ou mais.

Este importante instrumento de controle social garante a devolução ao erário das perdas acarretadas pelos prejuízos causados, que podem variar desde valor pecuniário até valores morais, artísticos, estéticos, espirituais, ou históricos da sociedade ou comunidade.

A Ação Popular pode ter caráter preventivo quando se pretende evitar a efetivação do ato ou contrato que venha a causar lesão ao patrimônio público por ferir o princípio da legalidade ou da legitimidade.

Tem caráter repressivo quando procura reparar dano decorrente de tal tipo de ato ou contrato administrativo. Pode também deter caráter corretivo quando procura corrigir o ato ímprobo executado pelo administrador e supletivo quando a Administração Pública deve fazer ou executar determinado ato obrigado em lei e não o faz, omitindo-se e trazendo prejuízo ao patrimônio público.

Além de ser instrumento do cidadão no controle social dos atos administrativos, a Ação Popular conta, ainda, com um importante aliado na defesa dos interesses públicos: o Ministério Público, que atua como fiscal da lei e parte legítima para a produção de provas (art. 6º, § 4º), mas que também pode intervir como autor da ação, caso o autor originário desista ou seja “absolvido na instância” (art. 9º). Com relação ao Ministério Público dedicaremos capítulo exclusivo, a seguir.

A Ação Popular é uma arma muito eficaz para que o cidadão exerça seu controle social sobre os atos e desempenho dos representantes públicos quanto à conservação e aplicação dos bens públicos. Ao Poder Público cabe a prestação de serviços de caráter público, por isso é primordial que a população esteja atenta à divulgação dos atos da Administração Pública de uma maneira geral, para que esteja apta a fiscalizar, controlar e informar quaisquer ilicitudes ou ilegitimidades que tragam lesão ou prejuízo ao patrimônio público.

Ação Civil Pública

Quando se fala em controle social, abre-se um leque de interesses voltados à toda comunidade. Por isso, este controle não deve ser exercido somente sobre os atos da Administração Pública que visem proteger o erário, mas todo o patrimônio público, seja ele de valor pecuniário ou não.

A Lei n° 7.347/85 teve papel fundamental e inovador na tutela dos interesses coletivos e difusos, trazendo a ação civil pública para o ordenamento jurídico brasileiro. Por se tratar de direitos e interesses inerentes a toda a sociedade deu ao Ministério Público ampla legitimidade para atuar, tanto como parte quanto como órgão fiscalizador dos danos eventuais e efetivos à coletividade.

É visando esta proteção que o cidadão conta com a possibilidade de propor Ação Civil Pública contra atos da Administração Pública, que é o instrumento processual para a defesa dos interesses relativos ao meio ambiente, bens e direitos de valor histórico, turístico, artístico, estético, paisagístico, dos deficientes físicos, investidores do mercado de capitais e direitos fundamentais das crianças e dos adolescentes, amparando interesses coletivos e que são chamados de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Não diz respeito ao patrimônio público, somente (onde cabe a Ação Popular), mas a outros interesses coletivos.

A diferença entre a Ação Civil e Pública e os institutos da Ação Popular e Mandado de Segurança Coletivo, é que estes dois últimos visam anular ato ilegal ou lesivo ao patrimônio público e invalidar ato ou omissão de autoridade ofensivos ao direito individual ou coletivo, líquido e certo, respectivamente. Já a Ação Civil Pública visa proteger os interesses coletivos e individuais homogêneos da sociedade.

– Interesses Difusos, coletivos e individuais homogêneos

O objeto da Ação Civil Pública sempre detém caráter amplo, pois procura proteger os interesses da sociedade de maneira geral, o que torna um tanto complicada a definição do que venham a ser os interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos.

A Lei da Ação Civil Pública não prevê a proteção dos direitos individuais homogêneos, mas por analogia e extensão, entende-se que eles possam ser defendidos por meio deste instrumento, conforme estipula o artigo 1° da Lei de Ação Civil Pública:

“art. 1°: regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:

I – meio ambiente;

II – ao consumidor;

III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;

V – por infração da ordem econômica.”

Os interesses ou direitos difusos dizem respeito a um conjunto indeterminado de cidadãos entre os quais não existe qualquer vínculo jurídico e a reparação do prejuízo sofrido ou direito lesado não pode ser quantificado ou divisível. É o que ocorre, por exemplo, nos crimes contra o meio ambiente.

Os interesses ou direito coletivos são aqueles inerentes a um conjunto determinado de pessoas, são indivisíveis, mas existe uma ligação jurídica entre os membros do grupo ou com a parte que pratica o ato lesivo, pois fazem parte de um grupo, categoria ou classe. Como exemplo temos o aumento ilegal e diferenciado das prestações de um consórcio, que atinge o interesse coletivo do grupo consorciado de forma linear.

Já os direitos ou interesses individuais homogêneos dizem respeito a titulares determinados, ou determináveis e o prejuízo sofrido é divisível. Como no exemplo do consórcio, o direito a receber por perdas e danos é proporcional aos valores despendidos por cada consorciado no pagamento das suas prestações, apesar da ilegalidade ser linear para todos.

O artigo 5° da Lei de Ação Civil Pública dispõe sobre a legitimidade para propor a ação:

“Art. 5º A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios. Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista ou por associação que (…)”

Mesmo que não seja autor da ação, o Ministério Público sempre deverá atuar como fiscal da lei.

Constituição Federal

Salvo os instrumentos específicos constantes da Carta Magna, esta ainda enumera, em seu artigo 29, preceitos que devem constar das Leis Orgânicas:

Art. 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(…)

XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal;

XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

Já o art. 31, § 3, permite que qualquer contribuinte examine e aprecie as constas do Município:

Art. 31 – A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

(…)

§ 3º – As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

O art. 62, § 2° dispõe sobre a participação popular nas leis complementares e ordinárias junto à Câmara dos Deputados:

Art. 61 – A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 2º – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

O art. 134 consagrou a Defensoria Pública como uma instituição essencial à função jurisdicional do Estado:

Art. 134 – A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV.

Não basta apenas lutar pela conquista de novas leis, mas também pressionar o Estado a fazê-las saírem do papel. Por isso é essencial o papel da sociedade civil, que tem a missão de trabalhar visando a efetivação da Defensoria Pública, como mecanismo de resgate da cidadania.

A Carta Magna de 1988 celebrou o instituto da Defensoria Pública como sendo “instituição essencial à função jurisdicional do Estado”, nos termos do art. 5°, LXXIV e art. 134, caput. Mais uma conquista do cidadão, a Defensoria Pública veio concretizar o que estava já consagrado pela Constituição, vindo a ser regulamentada através da Lei Complementar n° 80, de 12 de janeiro de 1994. Trata-se, portanto, de uma instituição responsável pela orientação jurídica e defesa, em todos os graus de necessitados.

Cabe à Defensoria Pública, mediante atendimento gratuito do cidadão carente e sem recursos, a promoção extrajudicial da conciliação entre as partes em conflito de interesses, a promoção de ações civis (separações judiciais, divórcios, pensões alimentícias etc), a promoção de defesa em ações penais, a atuação junto aos Juizados Especiais Cíveis e Criminais, a representação dos interesses do consumidor lesado, a atuação junto a estabelecimentos policiais e penitenciários, com o objetivo de garantir ao cidadão pobre o exercício dos direitos e garantias individuais.

Assim, garante ao cidadão carente a assistência jurídica integral, tendo como função a conciliação, aconselhamento, consultoria e informação jurídica, instruindo os litigantes de seus direitos e deveres.

Além disso, organizações não-governamentais estrategicamente localizadas nos bairros podem atuar em parceria com o instituto, descentalizando seus serviços e atendendo à população carente. Existem projetos em várias cidades do Brasil onde estes núcleos não-governamentais, em conjunto com as defensorias, realizam cursos de direito para o cidadão leigo, a fim de transmitir cada vez mais as noções e conhecimentos a cerca das leis que visam proteger os direitos da população, como os direitos e garantias individuais, por exemplo.

O art. 5°, inciso XXXIII prevê que todo o cidadão tem o direito à informação:

Art. 5°, XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de petição:

XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

A Carta Magna de 1988 é um símbolo de exaltação à cidadania, pois os constituintes tiveram a intenção de reconhecer, pela primeira vez, o indivíduo e a sociedade como anteriores ao Estado, cujos organismos e estrutura só trabalharam em regulamentar em títulos e capítulos posteriores.

Código de Defesa do Consumidor

A Constituição da República de 1988 exaltou o Estado Democrático de Direito e chamou a sociedade para participar, de forma verdadeiramente revolucionária, um novo modelo de Estado, que seja justo, fraterno e livre.

Acompanhando esta tendência, não se pode esquecer de mencionar o enaltecimento do Direito do Consumidor, uma chave para o incremento da cidadania através dos órgãos de defesa do Consumidor que se transformaram em armas da sociedade na busca da construção e da consolidação do modelo de cidadão consciente de seus direitos.

Nascido através da Lei n° 8.078, de 1990, este conjunto de normas regula com eficácia o direito de quem compra produtos ou serviços. No que diz respeito às relações entre o Estado e o cidadão, percebe-se, claramente, a preocupação do legislador em proteger a pessoa da má qualidade e eficiência de alguns serviços públicos, ao estabelecer que “os órgãos públicos, por si ou suas concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos”.

Em seu art. 6, inciso X, o Código assegura “a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral”, e nestes direitos estão reunidas a educação e divulgação sobre o consumo adequado de produtos e serviços, e a informação adequada e clara sobre os mesmos. Como exemplo, podemos citar os serviços de saneamento, que possui a responsabilidade, inclusive, de garantir a saúde do cidadão.

Como aliados dos consumidores (cidadãos) nessa luta para fazer valer a qualidade e eficiência dos serviços protegidos pelo Código de Defesa do Consumidor, estão as Coordenadorias de Proteção e Defesa do Consumidor (Procons), as quais atuam em conjunto com as comunidades, divulgando os direitos dos consumidores e fornecendo orientação sobre a forma de se reivindicar e/ou reparar os direitos lesados.

Como se vê, o Estado forneceu importantes instrumentos para o cidadão exercer a função do controle social, uma verdadeira arma para a democratização da gestão pública, no sentido de focalizar as políticas visando alcançar as necessidades básicas da população, a melhoria dos serviços públicos e também para sua ação fiscalizadora na aplicação dos recursos públicos.

A população vem conseguindo amplo espaço no exercício de sua cidadania e a Constituição Federal de 1988 foi um grande passo nesse sentido.

Porém, os instrumentos que existem não são suficientes, devendo existir uma preocupação cada vez maior do Estado e pressão da população para que o Governo crie um cenário político apropriado para que, junto com a comunidade, possam fazer valer todos os princípios básicos do Estado Democrático de Direito.

Deve, portanto, o Estado promover os meios necessários para que novos caminhos estejam disponíveis à comunidade brasileira para o exercício de seus direitos, seja investindo em capacitação e criando estruturas cada vez mais “populares” e ao alcance dos mais humildes.

Muito já tem sido feito, sem dúvida, e percebe-se para que o bom andamento continue é necessário que haja consciência e participação da sociedade, juntamente com vontade política do Estado.

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[1] MEIRELLES, H. L. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandão de injunção, “habeas data”, 13a. ed. São Paulo: RT, 1989, p.87.

Autor: Romualdo Flávio Dropa

* Nascido e residente em Ponta Grossa, Paraná, advogado, escritor e pesquisador em Direitos Humanos. Especialista em Educação Patrimonial pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Autor premiado por monografias jurídicas.