A poluição do meio ambiente marinho e o princípio da precaução

De: Rodrigo Fernandes More
advogado e professor em São Paulo

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Sumário: I. Introdução.; II. A Natureza jurídica do mar.; 1. Que é o Mar?; 2. Uma nova noção sobre a natureza jurídica do Mar.; III. O meio ambiente marinho.; 1. A poluição marinha e o relatório Brundtland.; 2. As formas de poluição do meio ambiente e dos recursos marinhos.; IV. As principais Convenções de proteção ao meio ambiente marinho.; 1. A iniciativa dos planos de ação regionais de proteção e desenvolvimento do meio ambiente marinho e das áreas costeiras e as primeiras Convenções de proteção do meio ambiente marinho.; 2. A Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar de 1982.; 3. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, a Declaração do Rio e a Agenda 21., 3.1. A Declaração do Rio de 1992., 3.2. O Capítulo 17 da Agenda 21., 3.2.1. A proteção ao meio ambiente marinho.V. A poluição do meio ambiente marinho e o princípio da precaução.; 1. Introdução ao princípio da precaução.; 2. O princípio da precaução no direito internacional do meio ambiente.; 3. A casuística internacional de reconhecimento do princípio da precaução.; 3.1. O caso dos testes nucleares entre França e Nova Zelândia (1995)., 3.2. O caso NIREX.; 4. O conteúdo do princípio da precaução.; 5. O reconhecimento do princípio da precaução: Capítulo 17 da Agenda 21 – a proteção do meio ambiente marinho, costeiro e das ilhas.; VI. Considerações finais.;

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I. Introdução.

O mar sempre fascinou o Homem. Desde os mais remotos tempos o mar sempre representou um desafio ao conhecimento humano. A população costeira, historicamente superior à continental, sempre buscou no Mar sua sobrevivência; imperadores singraram os mares com suas embarcações ávidos pelas inesgotáveis riquezas de terras distantes, tal como contavam os marinheiros; povos inteiros lançaram-se ao desconhecido em busca de novas terras. Enfim, o Mar sempre desenvolveu um importante papel sócio-econômico ao longo da História: as navegações propiciaram a passagem da Idade Média para a Idade Moderna (tomada de Constantinopla em 1453) e incentivaram, na Nova Era, através das grandes navegações, o surgimento de novos Estados além-mar, o incremento das relações comerciais entre Estados que, inevitavelmente, tiveram o mar como palco de incontáveis conflitos, donde surgiu a necessidade de regulamentação de seu uso, com especial atenção aos mares abertos (os oceanos), aos quais se aplicaram uma infinidade regras consuetudinárias que há séculos vinham regendo as navegações em mares semi-abertos e fechados. Nesta época, a Europa, principal teatro de toda esta evolução de tecnologia marítima, ainda não compreendia a grandeza do bem da natureza que estenderia suas fronteiras culturais para terras e povos escondidos para além da imensidão do horizonte.

A dicotomia entre Direito do Mar e Direito Marítimo, que atribuiu a este último a regulamentação das atividades privadas de navegação, ainda não era notada. Existia somente um direito do mar (law of the sea) como um antigo direito do mar (1) atrelado à noção de law of nations.

Em verdade, o Homem (e não somente o europeu) descobriu tardiamente a vital importância do mar, mais precisamente na recente década de 70, quando tomaram corpo alguns movimentos internacionais de proteção ao meio ambiente humano, indicando que a vida do Homem estava inexoravelmente ligada à própria preservação da Natureza.

A partir deste momento, o mar, como um patrimônio comum da Humanidade, passou a ser considerado em todos os seus complexos elementos, os denominados recursos marinhos vivos e não-vivos, um tratamento que não mais se limita à simples regulamentação de seu uso pela navegação. Nesta nova perspectiva, os conceitos que lhe explicavam a natureza jurídica começavam a se esvaziar: de que serve a milenar discusão de direito romano das gentes (ius gentium) se o mar é res nullius ou res communis senão como belo exercício de retórica?

O mar, assim como outros elementos da Natureza (atmosfera, rios, florestas a fauna e a flora) passou a significar fonte de vida, marinha e humana, a um preço muito alto. O desenvolvimento econômico dos Estados a partir do século XVI ganhou impulso com as navegações. Isto é inegável e se justifica no sucesso de uma das primeiras companhias de comércio internacional, a Companhia das Índias Ocidentais. No entanto, este desenvolvimento não ocorreu de forma ordenada, mesmo porque desordenadas e convulsivas foram as duas revoluções industriais inglesas que, naturalmente, tinham no mar a principal via de comércio de seus produtos industrializados. O aperfeiçoamento das embarcações, o desenvolvimento de grandes plantas industriais às margens de rios e mares e o consequente aumento da população na faixa costeira provocou, gradativa e em escala exponencialmente crescente, a poluição do mar por resíduos tóxicos resultantes do insustentável desenvolvimento econômico que o Mundo experimentava.

Os problemas se acumulavam. O mar tornara-se uma grande lixeira resultado do acúmulo de produtos químicos, de lixo doméstico, de extensas manchas de petróleo; enfim, a vida do mar estava comprometida e indicava que a vida do Homem seguia para o mesmo caminho. Surgiu, então, a proposta de medidas preventivas e corretivas contra os efeitos da poluição marinha, e mais, de medidas de precaução que, definitivamente, visavam a impedir que tais efeitos ocorressem: os danos ao meio ambiente poderiam ser finalmente evitados. Pode-se dizer, então, que somente após a década de 70 o Mar passou a ser considerado em toda a sua plenitude, como verdadeiro “meio ambiente”, um repositório de vida.

Para ilustrarmos detalhadamente toda esta evolução do Direito do Mar, do próprio Mar e da problemática da poluição marinha, elegemos como pontos básicos desta nossa dissertação o estudo do princípio da precaução, de seu reconhecimento nas diversas convenções sobre prevenção da poluição marinha e sua aplicação a casos concretos. No entanto, para atingirmos estes objetivos, necessárias se fazem algumas notas sobre a controvertida natureza jurídica do Mar, sobre a concepção moderna de Mar e seus recursos, sobre o que é poluição e meio ambiente, e principalmente identificar quais os instrumentos de direito internacional se destacam na proteção ao meio ambiente marinho, seja em caráter regional, nacional ou mundial, com especial destaque aos Planos de Ação Regional da ONU e suas Convenções, à Convenção sobre Direito do Mar de 1982 e à Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 1992). Nossa posição sobre cada assunto abordado nesta dissertação foi lançada ao longo de cada um dos painéis de exposição, com notas remissivas às fontes de consulta, as quais, sugerimos, sejam consultadas.

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II. A Natureza jurídica do mar.

A busca de respostas sobre a natureza jurídica do mar nos remete ao estudo do direito romano, um direito de aplicação exclusiva na ordem interna do Império, embora distinguisse sua aplicação entre os cidadãos romanos (ius civile) e os estrangeiros (ius gentium).

Em linhas gerais, o direito romano dividia-se em duas grande categorias: o ius publicum e o ius privatum, subdividindo-se este último em ius civile e ius gentium, os quais foram mais tarde unificados por JUSTINIANO em suas Institutas num direito universal de todos os romanos. Portanto, não havia, àquela época, um direito internacional, um direito das gentes que extrapolasse os limites do Império Romano.

Para explicar a relação do homem com as coisas (res), o direito romano consideravam-nas em duas categorias: res in commercium – coisas passíveis de serem disponibilizadas por particulares – e as res extra commercium – coisas que não podiam pertencer a particulares nem de fato nem de direito. Nesta categoria se incluiam res divini iuris e as res humani iuris (estas últimas compreendiam o ar e o mar – “Et quidem naturali jure communia sunt omnium, haec, aqua profulens, et mare et per hoc litora maris” – Institutas, Livro II, TítuloI, § I.).

Ainda no âmbito do ius privatum, os romanos distinguiam também as res nullius propriamente ditas das res nullius in bonis sunt e das res derelictae.

Dizia CAVALCANTI que “Res nullius eram aquelas coisas que por circunstância meramente acidental não se encontravam no patrimônio de alguém, mas que de um momento para outro podiam ser a ele incorporadas – res nullius et primi occupantis.” (2)

Noutra vertente estavam as res nullius in bonis sunt, que compreendiam a categoria de coisas que absolutamente podiam ingressar no patrimônio privado de alguém, integrando a categoria de coisas denominadas res extra commercium (res divini iuris e entre as res humani iuris as res publicae e res communis).

As res divini iuris faziam parte do patrimônio religioso, os bens consagrados aos deuses, como os santuários, as estátuas. Entre as res humani iuris, as Res publicae eram as que pertenciam ao Estado, como rios e portos, ou às Cidades, como praças públicas e teatros. As res communis, de sua vez, pertenciam à generalidade dos cidadãos, como o ar, a água corrente e o mar.

Finalmente, as res derelictae, conceitualmente ligadas à noção de res in commercium, eram coisas que houvera composto o patrimôno de alguém, mas posteriormente foram abandonadas.

A celeuma em torno do mar sobre a sua natureza de res nullius ou res communis, surgiu em torno da idéia de patrimônio comum a todas as pessoas.

Aqueles que defendem a idéia de que o mar é res nullius (AMEDÉ BONDE, RIVIER, BASDESVANT e WESTLAKE) (3) apoiam se no Digesto de CELSO, o qual conflita com as Institutas de ULPIANO e de JUSTINIANO, atribuindo ao mar a natureza de coisa sob domínio coletivo de todos os Estados. Um posicionamento que não responde à questão da apropriação do mar e muito se distancia da questão relativa ao seu “uso”, sobre a qual, ao longo dos séculos, cuidou a humanidade de regulamentar através de normas consuetudinárias e, mais recentemente, pela sua consolidação convencional. Percebe-se que na ótica do direito romano, quando se fala em “uso” do mar, subtrai-se a discussão do âmbito da res nullius, colocando-a, apropriadamente, no âmbito das res nullius in bonis sunt, que se diferem das res nullius exatamente em razão da impossibilidade particular de apropriação, mas permitem seu uso comum.. Nesta vertente, portanto, estão aqueles que defendem a tese predominante de que trata-se o mar de res communis omium (GROTIUS, HEFFTER, BEVILÁCQUA, ANTOKOLETZ, DESPAGNET, VON LISZT, PLANAS SUÁREZ, PEDRO FRUTOS, LOMONACO, FOIGNET, MARCEL MOYE, THOMAS BARCLAY, PHILLIMORE, CECIL HURST, PRADIER-FODÉRÉ) (4) fiando-se na impossibilidade de apropriação do mar por qualquer Estado.

Entre um e outra corrente tem-se a posição intermediária defendida por FAUCHILLE (5). No estudo da questão, chama atenção o tratadista francês ao fato de que os partidários da tese da res nullius invocam ao seu favor a ausência de soberania no alto-mar, enquanto se baseiam os adeptos da concepção da res communis no argumento de que o mar é necessário às trocas comerciais internacionais. Conclui FAUCHILLE que o resultado da divergência não é indiferente do ponto de vista das consequências que encerra, uma vez que admitido o mar como res nullius este poderá ser ocupado ou utilizado por um ou mais Estados, pela sua simples vontade.Mas se considerado o mar como res communis omium, sua ocupação não será possível senão mediante acordo entre os Estados. Em sua teoria defende FAUCHILLE que qualificar a natureza jurídica do mar entre uma e outra concepção não responderia por completo a questão, pois, ainda que o mar fosse res nullius, passível de ocupação por qualquer Estado, haveria a impossibilidade fática em fazê-lo; quanto à res communis omnium, que traz ínsita a noção de domínio comum, assevera que o mar não pode ser patrimônio da coletividade de Estados sem o ser de cada um separadamente. O que ele defende como correta é a concepção do uso comum, que atribui como resultado de seu sistema o uso isolado do mar por todos os Estados, sem que nenhum pretenda seu monopólio de exploração e sob a condição de que esta intervenção não constitua um obstáculo ao igual aproveitamento por outros Estados.

Na contramão de FAUCHILLE estava outro tratadista francês, LA PRADELLE (6), que dedicou especial atenção e sua obra ao estudo jurídico do mar. Assinala que a noção de res communis para o mar está clara no direito romano, embora a noção de comunidade fosse uma noção de direito público interno e não de direito internacional. Foi GROTTIUS quem transportou esta noção de comunidade do direito romano para a a comunidade do gênero humano. Em suas lições, LA PRADELLE adverte que se deve considerar o mar em termos jurídicos, de sorte que justificativas fáticas de impossibilidade de ocupação ou de exercício de poder privado devem ser afastadas.

Uma terceira corrente defendida por Gilbert GIDEL (7) defende que questão sobre a natureza jurídica do mar não se responde por qualquer uma das duas tradicionais correntes doutrinárias, pois tratava-se de um objeto de jurisdição: é sua a teoria da juridicidade do mar (8). GIDEL afirma em sua obra que a noção de res nullius evoca em direito romano a idéia de possível apropriação: res nullius cedit primo occupandi. Nesta perspectiva, são res nullius, não o mar em si mesmo, mas os objetos materiais que, achados, podem ser apropriados: peixes, ervas, pedras, corais, e outros produtos.

Segundo CAVALCANTI (9), partidário da corrente da res communis omnium, GIDEL, ao defender a sua teoria de juridicidade do mar, confessa-se adepto da tese da res communis, uma vez que negava direitos particulares a cada Estado, vinculando-os a uma norma de direito internacional. BUSTAMANTE Y SIRVEN (10) e JEAN DEVAUX (11), acompanhando as opiniões de FAUCHILLE, afirmam que o mar não é propriamente res communis omnium, mas um domínio comum da sociedade internacional.

Ao nosso ver, nenhuma destas correntes e suas justificativas respondem de modo satisfatório à questão sobre a natureza jurídica do mar. A tese que mais se aproxima da noção de universalidade que é emprestada ao Mar pelas atuais convenções internacionais, em especial a Convenção de Viena sobre Direito do Mar de 1982, pertence a GIDEL e sua teoria da juridicidade do mar. Também é importante destacar a escola de LA PRADELLE, que se opõe a FAUCHILLE quando rechaça uma conceituação jurídica do mar a partir da uma constatação fática.

Para se resolver a questão sobre a natureza jurídica de determinada coisa (ou bem), deve-se determinar na esfera do “ser” todas as suas características, qualidades e atributos, sem os quais o “ser”, no mundo jurídico do “dever ser”, não encontra relação com direitos e obrigações que pretende a lei lhe atribuir. Para se declarar o direito do mar deve-se, portanto e de início, esclarecer quais as características, qualidades e atributos do mar se pretende preservar nas relações jurídicas travadas entre os Homens e concernentes ao bem. Em suma, para responder à questão da natureza jurídica do mar deve-se responder, primariamente, à seguinte questão: que é o mar?

1. Que é o Mar?

Contrariamente à teoria de LA PRADELLE, a resposta a esta questão não está no direito, no mundo jurídico, mas na própria essência da universalidade de coisas e bens que compõe o mar. O mar é fato, é mar além de normas de direito e não deixará de ser mar ainda que diga o contrário a lei. O mar é bem por que tem um valor que não se resume apenas ao direito, um valor que extrapola os limites das leis, da economia e da filosofia.

A filosofia distingue entre coisas e bens. Gênero é a idéia geral que se obtém, considerando o que as diferentes espécies têm em comum. Transportando estes conceitos para o mundo jurídico, considerando somente o universo dos objetos corpóreos, e sua relação com o direito de propriedade, temos que coisa é gênero, bem é espécie. São bens todas as coisas sobre as quais podem recair direitos. À totalidade dos bens apreciáveis (juridica, economica e axiologicamente considerados) denominamos de patrimônio, que para o direito passa a se compor não somente de bens, mas também de deveres e obrigações. Assim, o mar não é simples coisa apenas suscetível de ser apropriado, mas um bem objeto de direitos que integra um patrimônio sobre o qual incidem deveres e obrigações de todos os Estados da Comunidade Internacional.

O mar, em si mesmo, corresponde a um patrimônio, um complexo de bens que reunidos formam a unidade do mar. O mar respira através dos seres vivos que comporta, mais vale que a riqueza de seus minerais e aponta para um futuro que se realizará na preservação de sua vida na vida do próprio Homem. Se se pudesse conceituar o “Mar” (12), limitando toda sua grandeza e riquezas em poucas linhas, poder-se-ia ousar dizer que o Mar é o conjunto de todos os elementos vivos e não-vivos que compõem o que se convencionou chamar de “meio ambiente marinho”.

É sob este conceito de Mar, que nada de jurídico comporta, que propomos a releitura de todas as mencionadas teses sobre a natureza jurídica do Mar.

2. Uma nova noção sobre a natureza jurídica do Mar.

É certo que os romanos desconheciam o direito internacional. Os conceitos de res nullius e res communis omnium, como dicotomias do ius civile, que, de sua vez, ao lado do ius gentium, compunha o ius privatum, não foram concebidos para reger as relações de ius inter gentium. A inspiração de ambos os conceitos, ou dos tercium genus proposto por FAUCHILLE, talvez servisse para explicar as relações de direito internacional clássico que se estabeleceram ao longo dos séculos, reconhecidas como tal no início da Idade Moderna pela escolástica de FRANCISCO DE VITÓRIA.

Ocorre que nem mesmo o direito internacional clássico pode responder à questão sobre a natureza jurídica do mar de modo satisfatório. A mais autorizada doutrina tem defendido, de forma majoritária, que o mar deve ser classificado quanto à sua natureza jurídica como res communis omnium, tal como fez JUSTINIANO em suas Institutas.

Na evolução histórica do direito do mar, desde a law of nations até o direito internacional moderno, incontáveis regras consuetudinárias poderiam ser mencionadas especialmente com relação ao uso do mar, à navegação. O mar sempre foi usado pelos Estados como uma coisa, assim como todos os produtos que oferece. Passou à categoria de bem com o reconhecimento de sua importância para o desenvolvimento econômico sustentável dos Estados, o que determinou a necessidade de fixação daquelas regras costumeiras em regras convencionais, ora bilaterais, ora multilaterais, mas sempre em caráter regional.

A importância econômica do mar cresceu com a necessidade de expansão dos limites da economia interna dos Estados para uma economia internacional. Houve o incremento das navegações e o mar passou a ser uma das mais importantes vias de trânsito transcontinental, inicialmente entre a América e a Europa, e atualmente na integração de todo o planeta.

Com o “boom” do desenvolvimento econômico, os problemas relativos ao mar não mais se limitavam ao controle da pirataria, às soluções de controvérsias sobre colisões, à guerra. No crescimento da população urbana, especialmente da população costeira, fomentado pela crescente industrialização, o mar se tornou alvo da pior herança do Homem: a poluição (que não conhece a distinção entre res communis e res nullius) afeta o meio ambiente marinho indiscriminadamente, ainda que em menor intensidade em alto-mar, fato que não se traduz em alento, já que grande parte das atividades extrativas realizadas no mar se dão em áreas costeiras.

A complexidade das novas relações econômicas, refletidas no mundo jurídico, tem retirado do direito do mar sua característica historicamente consuetudinária, afastando-o, de igual forma, da noção de direito marítimo. O direito do mar não tem origem somente em normas costumeiras que se cristalizaram em convenções. O direito do mar, no que se refere ao direito de preservação do mar contra a poluiçã,o insere-se na categoria do direito internacional do meio ambiente, um direito fundado, originariamente, em disposições convencionais, inéditas como normas de direito costumeiro, mas que, de certa forma, também contribuem para a formação de costumes ambientais.

As noções de res nullius e res communis omnium, atreladas à concepções românicas de direito de propriedade, da relação excludente entre a coisa e seu detentor (o meu direito de propriedade exclui o direito de outros sobre a mesma coisa) estão muito distantes da realidade do Mar. A questão não mais se detém sobre a possibilidade de o mar ser ou não apropriado por um ou outro Estado, ainda que assim declare a Convenção de Viena sobre Direito do Mar de 1982, mas, sim, sobre a disciplina de seu uso e percepção de recursos que a todos os Estados pertence e que por esta razão devem ser preservados. Mais ainda, devem ser preservados para a manutenção da qualidade de vida dos Homens e repensada em termos de um desenvolvimento sustentável (13).

Admitindo-se a conceituação do bem mar como um complexo de recursos que compõem o meio ambiente marinho, resta-nos somente identificar quais sejam estes recursos para mais uma vez demonstrar quão imprópria é a discussão doutrinária sobre res nullius e res communis omnium como determinantes da natureza jurídica do mar.

Segundo JAMES A. CRUTCHFIELD (14), Professor de Economia da Universidade de Washington, os recursos marinhos dividem-se em duas grandes categorias – os recursos minoritários e os majoritários – segundo seu grau de importância econômica. Os recursos minoritários são a energia (hidrelétrica) e a água dessalinizada; os recursos majoritários são a pesca, o petróleo, o gás natural e os minerais.

Ao contrário do que prega a doutrina da res communis omnium, cada um destes recursos que compõem o mar podem ser explorados, portanto aproriados, desde que respeitados os limites de exercício de direitos impostos pela lei internacional. É neste ponto que nossa posição toca a teoria da juridicidade do mar de GIDEL. Por outro lado, o mar também não é res nullius, uma vez que o direito de se apropriar da coisa está vinculado a um acordo com outros Estados (15). Se este direito de apropriação depende de uma relação subjacente, perde sua característica de autonomia em relação à coisa, desnaturando-a.

Posição mais moderna é aquela fundada em princípios consagrados pela Assembléia Geral das Nações Unidas na Resolução 2.749 (XXV), de 17 de dezembro de 1970, na qual se declarou, inter alia, que os fundos marinhos e oceânicos e seu subsolo para além dos limites da jurisdição nacional, bem como os respectivos recursos, são considerados patrimônio comum da humanidade (16), importando que sua exploração deverá beneficiar todos os Estados (17). Contudo, em termos de meio ambiente, o Mar é muito mais que solo e subsolo.

A solução que propomos para a questão está num tercium genus, que a pesar do latim, não está no direito romano, mas no direito internacional convencional: o mar é um conjunto de bens (direitos e obrigações) inapropriáveis em sua unidade, mas exploráveis, de acordo com regras de direito internacional.

Se não nos servem os conceitos de res nullius e res communis omnium, a noção de patrimônio comum da humanidade, de sua vez, restringe sua aplicação a somente dois dos elementos que compõe o patrimônio marinho: solo e subsolo oceânicos. Daí o imperativo de um conceito que abranja estas duas características: a impossibilidade de apropriação por um único ente e a possibilidade de sua exploração. As res nullius são inapropriáveis; as res communis, inexploráveis, pois não se prestam ao uso de alguém.

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III. O meio ambiente marinho.

O objetivo deste painel é estabelecer a situação “de fato” do meio ambiente marinho, em torno da qual se verificou toda uma mobilização internacional para o combate da poluição marinha.

Em 1990 um relatório do grupo de experts das Nações Unidas sobre aspectos científicos da poluição marinha informou que os mares abertos estavam relativamente limpos, mas a destruição do habitat costeiro, se não fosse controlado, levaria à deterioração global da qualidade e produtividade do meio ambiente marinho. Este relatório afirmava que a contaminação química de áreas costeiras era um problemas de muitas áreas, mas que contaminação por esgotos era muito mais séria. Outras fontes indicavam, em relação aos mares fechados e semi fechados, que estes se tratam de grandes reservatórios sem drenagem. Produziram-se, então, relatórios alarmantes sustentando que o Mar Negro poderia se tornar incapaz de sustentar a vida de seus recursos marinhos e que o Mediterrâneo, Báltico (18), apesar dos esforços para prevenção e combate da poluição, estavam muitíssimo estressados.

Numa análise econômica, o meio ambiente marinho deve ser considerado tanto em relação aos seus recusos vivos quanto aos aos não-vivos, alguns de grande importância, outros ainda à margem da produção econômica, inexplorados por carência de métodos científicos e materiais que os tornarão de interesse econômico humano. Em termos de direito internacional do meio ambiente, “meio ambiente marinho” deve ser considerado por completo, em toda a amplitude que permite identificar suas características biológicas. A melhor definição para “meio ambiente marinho” pode ser inferida a partir da definição de “área marítima” apresentada no artigo 1º da Convenção para Proteção do Meio Ambiente Marinho do Atlântico Nordeste, assinada em Paris em 1992 (19).

Segundo esta Convenção (que no Preâmbulo reconhece a vital importância tanto do meio ambiente marinho quanto da fauna e da flora para todas as nações), sua área de aplicação estende-se às águas internas e ao mar territorial dos Estados-parte, ao mar além e adjacente ao mar territorial sob jurisdição do Estado costeiro, conforme reconhecido pelo direito internacional, bem como ao alto-mar, inclusive o solo de todas as águas internas e seu subsolo. As águas internas são definidas como as águas que se estendem da linha base para o mar territorial até o limite de água fresca. Finalmente, o limite de água fresca é aferido no período da maré baixa, estabelecendo-se no local onde o curso d’água interno adquire salinidade devido à presença da água do mar (20). Uma definição bastante completa e ampla. Meio ambiente marinho, neste contexto, compreende todos os seres vivos e não-vivos que se estabelecem sob as águas do mar, inclusive aqueles seres vivos cuja cadeia alimentar estão inexoravelmente ligadas à vida marinha (i.e. aves marinhas).

Desta observação tem-se que o principal recurso do meio ambiente marinho consiste nas formas vivas, especialmente os pescados, os minerais dissolvidos na água e os minerais de subsolo marinho, petróleo, gases, energia direta e água fresca. Ao lado destes elementos, além das navegações, nas costas desenvolvem-se um número cada vez mais significativo de indústrias, de cidades, provocando, por conseguinte, um aumento da população, tudo se refletindo no aumento de dejetos levados ao mar: a poluição marinha.

1. A poluição marinha e o relatório Brundtland.

Em linhas gerais, poluição é tudo que o homem, direta ou indiretamente, introduz no meio ambiente, seja na forma de substâncias ou de energia, que provocam, ou podem provocar, danos à saúde humana ou à dos seres vivos. No direito internacional do meio ambiente, diversas convenções de proteção do meio ambiente marinho cuidaram de definir “poluição” como a introdução pelo homem, direta ou indiretamente, de substâncias ou de energia no meio marinho, incluindo os estuários, sempre que a mesmo provoque ou possa vir a provocar efeitos nocivos, tais como danos aos recursos vivos e ao ecossistema marinho, perigo à saúde humana, entraves às atividades marítimas, incluindo entre estas a pesca e o uso legítimo do mar, alteração da qualidade da água do mar, no que se refere à sua utilização e deterioração dos locais de recreio (21).

A preocupação com a poluição do meio ambiente marinho surgiu com a constatação da insustentável poluição do meio ambiente humano, que inevitavelmente abrange os mares.

A qualidade do meio ambiente humano e a preocupação com a poluição teve sua primeira manifestação por parte da comunidade internacional em 1972, por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, ao fim da qual foi apresentada uma Declaração de de 27 princípios (Declaração de Estocolmo), com destaque ao Princípio 21, específico à proteção do meio ambiente, transcrito, referido e recordado em diversas convenções sobre proteção do meio ambiente, entre as quais se inclui a Declaração do Rio de 1992, que o retoma no enunciado de seu Princípio 02 (22).

Estas preocupações levaram a Assembléia Geral das Nações Unidas a criar, em 1983, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (“World Comission on Environmental and Development”), uma organização vinculada a governos e ao sistema da ONU, mas não sujeita ao seu controle. À Comissão então criada foram atribuídas três grandes funções: a) reexaminar as questões críticas relativas ao meio ambiente e desenvolvimento, e formular propostas realísticas para abordá-las; b) propor nova formas de cooperação internacional neste campo, de modo a orientar políticas e ações no sentido das mudanças necessárias e; c) dar aos indivíduos, organizações voluntárias, empresas, institutos e governos uma compreensão maior destes problemas, incentivando-os a uma atuação mais firme.

A Comissão constatou em audiências públicas realizadas em cinco continentes que muitas destas tendências de desenvolvimento resultavam em um número cada vez maior de pessoas pobres e vulneráveis, além de causarem danos ao meio ambiente.A Comissão se reuniu pela primeira vez em outubro de 1984 e publicou em abril de 1987 o chamando Relatório Brundtland, oficialmente denominado “Nosso Futuro Comum”.

De acordo com o Relatório Brundtland (1987), até recentemente o planeta era uma grande comunidade de Estados isolados, divididos em setores e com amplas áreas de interesse que nem sempre de alinhavam. Estes compartimentos, recentemente, começaram a se diluir. Isto se explica nas várias crises globais e da internacionalização dos modos de produção. Alterações drásticas na economia dos Estados criaram vínculos entre as economias globais e a ecologia global: um problema deixou de ser atacado de forma isolada por que passou a influir nas relações econômicas de forma direta. As crises passaram a se interligar: o desflorestamento das terras altas provoca inundações nas terras baixas, a poluição local à montante prejudica a pesca à juzante; a deterioração das terras e a desertificação provoca os movimentos de imigração de povos de um Estado a outro e com o povo vão os problemas e a deterioração de outros sistemas ecológicos. Ainda segundo o Relatório, no limite da crise econômica, a crise ambiental torna-se uma questão de segurança nacional. O progresso humano deve atender às necessidades humanas e realizar as ambições do Homem de modo sustentável. O conceito de desenvolvimento sustentável defendido no Relatório e repetido anos mais tarde no princípio 27 da Declaração do Rio 1992 (23), significa a garantia ao homem sobre a capacidade de atendimento de suas necessidades e, principalmente, a garantia de que as gerações futuras atenderão também às suas, um conceito que encontra limites na tecnologia e na organização social, bem como na capacidade da própria biosfera em absorver os efeitos da atividade humana.

O relatório Brundtland indicava tendências ambientais que ameaçavam (e continuam a ameaçar) modificar radicalmente o planeta, especialmente ameaçando a vida de muitas espécies, inclusive a humana. Segundo o relatório, a cada ano, 6 milhões de hectares de terras produtivas se transformam em desertos, o que em 30 anos, representará uma área igual à da Arábia Saudita. Anualmente são destruídos 11 milhões de hectares em florestas que se transformam em terras agrícolas de baixa qualidade, incapaz de prover o sustento dos que nela se fixam. Na Europa as chuvas ácidas matam florestas e lagos, e danificam o patrimônio arquitetônico; a queima de combustíveis tóxicos espalha na atmosfera o dióxido de carbono que está provocando o aquecimento gradual da atmosfera do planeta; certos gases industriais ameaçam comprometer a camada de ozônio, a indústria e a agricultura despejam toneladas de substâncias tóxicas que poluem a cadeia alimentar humana, os rios e as águas subterrâneas. Um quadro caótico que, pelo expressivo número de convenções (principalmente de qualidade das convenções) após 1987, ano de sua publicação, nitidamente provocou nos governos e nas instituições multilaterais a consciência de que era impossível separar a questão do desenvolvimento econômico à do meio ambiente, pois muitas formas de desenvolvimento desgastavam o meio ambiente, quando dele não necessitavam de forma direta para a própria cadeia de produção. A pobreza, afirma o Relatório, continua sendo uma das principais causas e um dos principais efeitos dos problemas ambientais do mundo. Portanto é inútil abordar estes problemas de forma específica; deve ser tratado de forma mais ampla que englobe todos os fatores que compõem o problema (24).

Conclui o Relatório que o mundo está cada vez mais poluído e com recursos cada vez mais escassos. O crescimento econômico deve apoiar-se em práticas que conservem e expandam a base dos recursos ambientais; um crescimento que possibilitará a mitigação da pobreza que vem se intensificando na maior parte do mundo em desenvolvimento. Tudo isto somente poderá se dar com uma ação política que vise diretamente administrar o meio ambiente com o intuito de assegurar o progresso continuado e garantir a sobrevivência da humanidade.

2. As formas de poluição do meio ambiente e dos recursos marinhos.

Compulsando mais de uma dezena de convenções sobre meio ambiente marinho, com especial atenção para a Convenção sobre Direito do Mar, pudemos verificar, através de um método muito simples, quais as formas de poluição do meio ambiente marinho que mereceram especial atenção do legislador internacional (25):

a) poluição de origem terrestre: proveniente de fontes terrestres, inclusive rios, lençóis freáticos, estuários, dutos e instalações de descarga;

b) poluição proveniente de atividades relativas aos fundos oceânicos e ilhas artificiais e instalações sob jurisdição nacional, com especial atenção às atividades de extração de petróleo e gás natural;

c) poluição proveniente de atividades no leito do mar, nos fundos marinhos e em seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional;

d) poluição por alijamento: lançamento deliberado no mar de dejetos e outras matérias a partir de embarcações, aeronaves, plataformas ou outras construções, inclusive afundamento deliberado destes no mar;

e) poluição proveniente de embarcações: derramamento involuntário de substâncias tóxicas, nocivas, bio-acumulativas ou persistentes no meio ambiente, entre as quais se incluem os óleos e hidrocarbonetos derivados do petróleo, inclusive poluição radioativa proveniente de embarcações propulsionadas por este tipo de energia;

f) poluição proveniente da atmosfera ou através dela: aeronaves e utilização do espaço aéreo, bem como transportadas na atmosfera e depositadas no mar, provenientes de descargas poluentes;

g) poluição originária das atividades de dumping,

h) poluição proveniente de atividades e testes nucleares.

Foi em torno destas formas consideradas de poluição que se estabeleceram quase a totalidade de convenções de proteção ao meio ambiente marinho.

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IV. As principais Convenções de proteção ao meio ambiente marinho.

1. A iniciativa dos planos de ação regionais de proteção e desenvolvimento do meio ambiente marinho e das áreas costeiras e as primeiras Convenções de proteção do meio ambiente marinho.

2. A Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar de 1982.

3. A Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Declaração do Rio de 1992 e a Agenda 21.

1. A iniciativa dos planos de ação regionais de proteção e desenvolvimento do meio ambiente marinho e das áreas costeiras e as primeiras Convenções de proteção do meio ambiente marinho (26).

Já sabemos que a poluição do Mar, do meio ambiente marinho, provocou mundanças no comportamento econômico do Homem. Em 1974, apenas dois anos após a Conferência de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano, as Nações Unidas lançavam o Programa dos Mares Regionais para coordenar a implementação de uma série de planos e suportes legais para estabelecimento de acordos regionais obrigatórios entre Estados, com o fim de preservação do meio ambiente marinho.

O tema suscitava tamanha importância que mais de 120 Estados participaram da ação. Foram estabelecidos 09 planos de ação abrangendo o Mar Mediterâneo (1975), o Mar Vermelho e Golfo de Aden (1976), o Golfo Pérsico e Arábico (1978), o Largo Caribe (1981), os Mares do Leste Asiático (1981), o Pacífico Sudoeste (1981), o Africano Oeste e Central (1981), o Pacífico Sul (1982) e o África Oriental (1985).

Estes planos de ação tinham 03 componentes básicos que seguiam a orientação adotada para ação ambiental na Conferência de Estocolmo de 1972: a) avaliação ambiental (valoração, revisão, pesquisa, monitoramento e troca de informações); b) gerenciamento ambiental (planejamento de metas, consultoria internacional e acordos) e; c) medidas de suporte (educação, treinamento, informação pública, cooperação técnica, organização e financiamento).

O compromisso dos governos em participar destes planos de ação deram origem às primeiras convenções internacionais sobre proteção do meio ambiente marinho, ainda que em caráter regional, mas que serviram para fixar os primeiros pontos comuns em direito internacional do meio ambiente. Até o presente momento 08 convenções regionais foram adotadas no âmbito do plano idealizado pelo Programa dos Mares Regionais: Convenção sobre Proteção do Mar Mediterrâneo contra Poluição (Barcelona, 1976); Convenção Regional do Kwait para Cooperação sobre Proteção do Meio Ambiente Marinho da Poluição (Kwait 1978); Convenção para Cooperação sobre Proteção e Desenvolvimento do Meio Ambiente Marinho e Costeiro da Região Oeste e Central Africana (Abidjan 1981); Convenção sobre Proteção do Meio Ambiente Marinho e Costeiro da Área do Sudeste do Pacífico (Lima 1981); Convenção Regional sobre Proteção do Meio Ambiente do Mar Vermelho e Golfo de Aden (Jeddah 1982); Convenção sobre Proteção e Desenvolvimento do Meio Ambiente Marinho da Região do Largo Caribe (Cartagena 1983); Convenção para Proteção, Gerenciamento e Desenvolvimento do Meio Ambiente Marinho e Costeiro da Região Oriental da África (Nairobi 1985); e Convenção de Proteção de Recursos Naturais e Meio Ambiente da Região do Pacífico Sul (Noumea 1986).

Todas estas Convenções, à exceção de Nairobi, estão em vigor entre mais de 120 Estados, podendo todas serem clasificadas como “convenções quadro”, pois podem ser suplementadas por protocolos contendo provisões para a concreta realização das medidas e objetivos colimados pelas partes contratantes. Como convenções regionais, cada qual define uma área específica de aplicação a qual, com algumas exceções, se limitam às 200 milhas da zona econômica exclusiva e exclui as águas interiores dos Estados. Como obrigação genérica estão estabelecidas as obrigações de prevenir, reduzir, combater e controlar a poluição na área da convenção, podendo se identificar entre estas obrigações pelo menos oito obrigações comuns a todas elas:

a) controle da poluição causada por dumping;

b) poluição por descargas de navios;

c) oriundas da exploração e utilização da plataforma continental, solo e subsolo marinhos;

d) poluição originária de fontes terrestres;

e) cooperação em casos de emergências em poluição;

f) desenvolvimento de coperação científica e técnica, inclusive de monitoramento de programas de pesquisa, troca de dados e informações e assistência técnica;

g) formulação e adoção de procedimentos de determinação de responsabilidade e compensação por danos causados da poluião derivada da violação da convenção,

h) dever de relatar as medidas adotadas na implementação da convenção e de seus protocolos.

Cada convenção é suplementada por um protocolo que corresponde à negociação de assuntos sobre um tema específico tratado na Convenção, de sorte que nenhum Estado pode ingressar na Convenção sem tornar-se parte de pelo menos um protocolo. O protocolo de cooperação em caso de emergências por poluição é comum em todos as oito convenções regionais.

2. A Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar de 1982 (27).

“Os estados têm a obrigação de proteger e preservar o meio ambiente marinho (art. 192).”