Decisão do TCU sobre produção de petróleo e gás offshore é marco histórico

Autora: Margareth Michels Bilhalva (*)

 

Em recente decisão contida no Acórdão 1432/2017 na Tomada de Contas 014.401/2015-0, que buscava aferir, em razão de auditoria aplicada na Petrobras, a aplicação de sanções pecuniárias pelo Ibama, no período de 2012 a 2014, decidiu:

9.1 recomendar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama, ao Ministério de Minas e Energia (MME), ao Ministério do Meio Ambiente (MMA) e à Petrobras que avaliem a conveniência e a oportunidade de analisar, discutir a eficácia ou rever dispositivos da Resolução Conama 393/2007, notadamente seus arts. 5º, 6º, 10 e 15, com vistas a torná-la exequível por parte das unidades de produção de petróleo e gás offshore que não podem realizar o método gravimétrico para medição do teor de óleo e graxa especificado (limites diários e mensais previstos no caput do art. 5º da referida norma) antes do descarte de efluentes ao mar, já que este método somente pode ser realizado em laboratório localizado em terra;

9.2. determinar à SecexAmbiental que constitua processo apartado com o fim de aprofundar as análises a respeito da responsabilidade administrativa por infrações ambientais, nos termos da Lei 9.605/1998, art. 72, § 3º, e do Decreto 6.514/2008, art. 3°, § 2°;

9.3. arquivar os presentes autos.

A origem do problema está na Resolução Conama 393/2007 que estabelece para as plataformas marítimas de produção, situadas a mais de 12 milhas da costa, os limites máximos de concentração de teor de óleos e graxas (TOG) nos efluentes (média mensal até 29 mg/L e máximo diário de 42 mg/L), os quais devem ser monitorados e determinados pelo método gravimétrico.

Acontece que o método gravimétrico, cuja metodologia sequer existe no país, é totalmente ineficaz para realizar-se gestão ambiental da produção, haja vista que seu resultado é obtido, em média, de 3 a 4 semanas depois de sua coleta. Além disso, é feito um esforço logístico colossal de realização de 4 coletas de amostras diárias e seu transporte, via helicóptero, de todas as unidades. Assim, estamos falando em média em cerca de 4 mil análises químicas, pelo menos.

Dessa forma, gasta-se muito dinheiro – de forma desnecessária – para se realizado um controle “cartorial” da performance das plataformas, cujo processo de produção somente poderia ser ajustado, se utilizássemos os critérios da Resolução Conama 393/2007, cerca de um mês depois.

Por outro lado, existem hoje métodos eficazes que podem ser realizados a bordo de Unidades de Produção de Petróleo offshore como o método espectofométrico e que, produz, a exemplo de outros, método tempestivo na identificação de eventual falha na planta de produção e permite a correção imediata no descarte contínuo de água de produção, viabilizando um agir de forma preventiva e, especialmente eficaz, para o controle da água lançada no mar.

Em vez do Ibama preocupar-se com a efetiva gestão do processo de produção, se restringe ao recebimento das comunicações dos resultados e a lavratura de autos de infração, com valores elevadíssimos. No entanto, o próprio IBAMA tem plena consciência das limitações tecnológicas e de espaço físico dentro de uma planta de processo de produção de petróleo offshore e, mesmo assim, se restringe a aplicar as multas elevadíssimas em face da Petrobras.

Aliás, registre-se, por oportuno, que em lugar nenhum no mundo há lavratura de autos de infração administrativa por essas eventuais não-conformidades de processo (que são absolutamente raras, pois existe uma eficácia de mais de 99% nos descartes de água de produção da Petrobras, mas que são ínsitas eventualmente ao processo) em outros países.

Veja-se que ainda que se ultrapasse eventualmente o valor máximo de TOG na água de produção não há como haver o eventual desenquadramento além da zona de mistura, onde é permitida a superação dos valores.

Se o país quer ser competitivo e ter um controle eficaz do meio ambiente, de nada adianta a imputação de severas e elevadas multas para alterações que independem da conduta do operador da Unidade de Produção e que não trazem, objetivamente, nenhum prejuízo ao meio ambiente e, o mais importante, não oportunizam o gerenciamento ambiental da plataforma de petróleo.

Com efeito, a recente decisão do TCU acima referida surpreende positivamente, pois tem por finalidade que sejam adotadas normas para gerenciamento da produção eficazes, com a adoção de metodologias que possam viabilizar os ajustes na planta de processo que se façam necessários.

Nessa linha de ideias, nada mais correto que se recomende ao Ibama e demais órgãos que procederam finalmente a correção estatística entre métodos, como os necessários os ajustes dos valores de descartes (pois métodos diferentes encontram para o mesmo efluente valores diversos), com a consequente revisão da Resolução Conama 393/2007, a fim de que não se gaste tanto dinheiro para uma finalidade puramente cartorária (pois, como dito, o resultado somente é conhecido entre 3 a 4 semanas após a coleta).

Assim, se quem estiver na operação tiver legitimado o método que permita que ele verifique na hora do descarte o ajuste ou não aos parâmetros estabelecidos, viabilizará até a eventual parada da Unidade de Produção ou a imediata correção do processo de produção, oportunizando-se assim um gerenciamento e uma gestão de tudo o que é descartado. Por óbvio, este gerenciamento não é viável no tempo necessário quando o resultado das análises somente será conhecido muito tempo depois.

Em outras tintas, é totalmente desnecessário e não colabora com o meio ambiente a manutenção de mais de um método para controle de TOG no efluente denominado água de produção, especialmente, quando o que é válido, somente será conhecido muito tempo depois.

Outro ponto de grande interesse para a comunidade jurídica em geral é que o TCU ordena a abertura de auditoria para tomada de contas em apartado do Ibama para verificação do sistema de apuração de responsabilidade administrativa, considerando-se as recentes decisões do STJ sobre a matéria, como o AgRg no REsp 62.584 e o artigo 72, parágrafo 3º da Lei 9.605/98 que estabelecem o sistema subjetivo e não objetivo (que existe apenas para responsabilidade civil, em razão do seu núcleo ser o dano).

Veja-se que há total adequação da decisão do TCU que captou o correto entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, pois tem como foco a conduta (e não o resultado), conforme o caput do artigo 70 da Lei 9.605/98.

Sem dúvida esta decisão é um marco histórico e inclusive causa espécie positivamente um acórdão tão técnico para uma matéria tão especial. Agora é aguardar os próximos desfechos e consequências do julgado.

 

 

 

 

Autora: Margareth Michels Bilhalva é Mestre em Direito Público, especialista em Direito Ambiental pela UFRGS e pela PUC-RJ e consultora jurídica da Petrobras