Estabilidade: direito x privilégio

I. Introdução

No cumprimento de suas funções constitucionais, o Estado necessita do concurso de um contingente de profissionais que, dentro de suas específicas competências, se desincumbem de certas obrigações e prestam serviços que deverão estar voltados ao atendimento das necessidades dos administrados.

O Estado, por mais que se esforce, ou mesmo que não queira, não pode prescindir do elemento humano quando se lança a cumprir diretamente as suas funções básicas, que deverão, como é sabido, estar voltadas ao alcance do interesse comum.

Para bem cumprir essas funções, imperioso que não só disponha ele de servidores qualificados, como também que ofereça a esses servidores condições materiais e intelectuais de bem realizar as atribuições que a cada um compete.

Nesse contexto, induvidoso que as atividades de capacitação e aperfeiçoamento, oferecidas de modo constante e de forma reiterada, darão aos servidores condições de melhor desempenho de suas funções, levando aos administrados um serviço público de qualidade.

Não há dúvida, outrossim, de que necessita o servidor, para uma satisfatória e competente execução de suas atribuições, que o Estado que o emprega lhe ofereça um rol mínimo de direitos e vantagens que venham a garantir, a si próprio e a sua família, condições dignas de sobrevivência.

E esse rol mínimo de direitos não deve jamais estar submetido a constantes variações de entendimentos e humores de governantes, pois isto representaria uma indesejável situação de instabilidade para o servidor e para a sua família, repercutindo negativamente no cumprimento de suas funções, em detrimento da coletividade por ele atendida.

Desses direitos e vantagens deve cuidar a lei, estabelecendo regras claras e precisas acerca das condições que orientarão as respectivas concessões, evitando-se, desse modo, o arbítrio e o abuso, seja para favorecer ou para prejudicar o servidor.

Observa-se, de forma induvidosa, que no sistema legal vigorante no País, dispositivos que se acham contidos na Carta Magna e em normas de hierarquia inferior têm por escopo regulamentar os direitos, vantagens e obrigações que podem ser alcançados pelo cidadão que venha, através de concurso público, a ocupar um cargo em qualquer órgão ou ente da Administração Pública.

Através desse sistema legal, vê-se o servidor submetido a regras que possuem o escopo de regular o provimento, a vacância, a remoção, a redistribuição e a substituição; os direitos e vantagens; o regime disciplinar e a seguridade social.

Ao servidor público impõe-se, em realidade, verdadeiro conjunto de regras que não lhe permitem a negociação das condições estatutariamente ofertadas e que afastam dele qualquer possibilidade de, mediante processos comuns a outros trabalhadores, ver alterado esse rol de direitos e vantagens.

A despeito disso, não raro surgem discussões acerca de determinados aspectos que se relacionam às normas editadas para disciplinar a atividade profissional do servidor público.

Alguns desses questionamentos têm por alvo determinados direitos que, a despeito de estarem agregados ao rol de vantagens dos servidores há longa data, são apresentados como instrumento de diferenciação entre o trabalhador do Estado e o trabalhador comum, aparecendo, de forma descabida, como um privilégio criado em favor de alguns.

Dentre tais direitos, em especial sofrem constantes investidas a aposentadoria integral e a estabilidade no Serviço Público.

A estabilidade, então, por se constituir em elemento impeditivo às demissões em massa que, em momentos determinados, se pretende realizar no Serviço Público, tem sido encarada por alguns, que tomam a si a tarefa de criticá-la e difamá-la, não como um direito necessário ao exercício contínuo da atividade pública, mas como um mal ao Serviço Público e, por conseqüência, ao correto exercício das funções estatais.

O presente trabalho ocupa-se, embora de modo superficial, com a discussão de alguns aspectos relacionados à estabilidade.

II. O Trato Legislativo da Questão

E não seria de bom alvitre dar início a um trabalho dessa natureza, sem que se procurasse realizar um levantamento retrospectivo da situação do servidor público em face de determinadas normas que vigeram no País desde a sua transformação em Estado independente, até para que se possa fixar o grau de importância dada à atividade pública e, conseqüentemente, àquele que é o principal instrumento de sua realização.

Nesse trabalho prospectivo, constata-se que no primeiro texto constitucional do Estado brasileiro independente – a Constituição de 1824 – havia apenas a preocupação em registrar a responsabilidade do servidor por abusos e omissões praticados no exercício de suas funções, ou por não fazer ele efetivamente responsável os seus subalternos (art. 179, inciso XXIX).

Na Constituição de 1891 – a primeira da República – em seção destinada a disciplinar a denominada Declaração de Direitos registrou-se, dentre outros dispositivos relacionados ao tema em discussão, garantia de aposentadoria aos funcionários públicos, mas apenas em caso de invalidez a serviço da Nação.

Na Constituição Federal de 1934, o tema passou a ser tratado com maior destaque, tendo ela se preocupado em reservar um título exclusivo ao trato da questão.

Nos artigos de 168 a 173, consignou a Carta de 34 regras diversas acerca dos Funcionários Públicos, determinando ao Poder Legislativo a votação de um Estatuto dos Funcionários Públicos, baseado em direitos mínimos nela previstos e desde logo em vigor.

Sem que se possa explicar de forma fundamentada, não chegou a ser cumprida a determinação que se referia à edição de um estatuto específico.

A despeito disso, alguns direitos foram deferidos pela Carta de 34, tais como: a estabilidade, a aposentadoria compulsória aos 68 anos de idade e por invalidez, as férias anuais, a licença à gestante por três meses.

Com a outorga da Carta Constitucional de 1937 foram preservados os direitos anteriormente concedidos pela Carta de 34, e restou reeditada a determinação nela contida de que se organizasse e se editasse um Estatuto dos Funcionários Públicos.

Cuidou-se adicionalmente, nesse momento específico, da figura da disponibilidade, com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço.

Ainda na vigência dessa Carta Política, constata-se, com grata surpresa, o surgimento do primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis Federais, editado através do Decreto-Lei nº 1.713, de 28 de outubro de 1939.

Nesse primeiro diploma, um título específico foi reservado aos direitos e vantagens do servidor, compreendendo: 1) o vencimento e a remuneração; 2) as gratificações; 3) as diárias; 4) a ajuda de custo; 5) as férias; 6) as licenças; 7) as concessões; 8) a estabilidade; 9) a disponibilidade; 10) a aposentadoria; 11) a acumulação; 12) a assistência ao funcionário; e, 13) o direito de petição.

Promulgada a Constituição de 1946, preservou-se a situação já registrada nos textos legais anteriores, reservando-se um título exclusivo ao trato de questões pertinentes aos Funcionários Públicos.

Consignou essa Carta, em relação aos proventos da inatividade, a obrigatoriedade de revisão por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda (art. 193).

Durante a sua vigência veio a ser editada a Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, onde, com um grau de detalhamento maior, restaram mantidos os direitos e vantagens já conferidos pelo Estatuto de 1939.

Na Carta Política de 1967, mantém-se os direitos e vantagens básicos que já vinham sendo garantidos aos servidores pelas normas anteriores.

Surge, na Emenda Constitucional nº 1, de 1969, dispositivo que determina que os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo, para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas (art. 98), inscrevendo-se necessária referência à tão desejada e jamais alcançada isonomia entre os ganhos dos servidores dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo.

A Constituição Federal de 1988, reservou, em seu Título III, todo o Capítulo VII à Administração Pública, nele fazendo consignar alguns direitos fundamentais do servidor público, dentre os quais merecem destaque: a) o direito de greve, a ser exercido com base em regulamento ainda não expedido (Lei Complementar); b) a revisão geral da remuneração de todos os servidores, civis e militares, sem distinção de índices e na mesma data; c) a isonomia entre os vencimentos pagos pelos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo; d) a irredutibilidade dos vencimentos.

Nesse mesmo texto constitucional, vê-se proclamada a necessidade de instituição de um regime jurídico único e da edição de planos de carreira para os servidores da Administração direta, das autarquias e das fundações públicas, estendendo a todos eles alguns dos direitos sociais deferidos aos trabalhadores em geral, previstos em seu art. 7º.

Foram, então, expressamente garantidos aos servidores públicos direitos do trabalhador comum, cabendo citar: salário mínimo; garantia de irredutibilidade do salário; décimo terceiro salário; salário-família; duração do trabalho normal não superior a 8 horas diárias e 44 semanais; repouso semanal remunerado; remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50% à do normal; gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal; licença à gestante por cento e vinte dias; licença-paternidade; proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos; redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança; adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei; proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.

Na Constituição Federal de 1988, vê-se reafirmado, outrossim, o direito à estabilidade no Serviço Público.

Por intermédio da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, deu-se cumprimento ao dispositivo contido no art. 39, caput, da Constituição Federal, instituindo-se o regime unicista ali mencionado.

Contempla a Lei nº 8.112/90, específica garantia alusiva não só à estabilidade (art. 21), mas também à inalterabilidade unilateral das atribuições, deveres, responsabilidades e direitos inerentes ao cargo ocupado (art. 13).

Restando concluído esse trabalho prospectivo, constata-se, de forma clara e induvidosa, uma crescente preocupação em que sejam outorgados aos servidores do Estado um rol de direitos e deveres que se prestem a orientar, de forma bem delimitada, o exercício da função pública e a garantir benefícios com os quais se permitirá ao trabalhador estatal atender às suas necessidades básicas e às de sua família, como, aliás, se garante a qualquer trabalhador.

Dentre tais garantias, aquela que se refere especificamente à estabilidade no serviço público vem sendo preservada como direito básico indispensável ao pleno exercício das atividades que incumbem ao servidor público, registrando-se o seu nascimento, como visto, com a Constituição Federal de 1934.

Nascida essa garantia específica há cerca de 62 anos, não se pode, agora, passar a discuti-la de forma simplista e superficial, invocando-se, para tanto, apenas e exclusivamente, conveniências momentâneas e a necessidade de redução de gastos com pessoal, como solução única para a correção dos desmandos e favorecimentos imputados a administradores de gestões passadas.

III. Definição e Natureza da Estabilidade

São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em virtude de concurso público. Esta a regra que se vê insculpida no art. 41 da Constituição Federal de 1988, onde também se inscreve garantia segundo a qual, para os detentores da estabilidade, a perda do cargo somente ocorrerá em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.

Fazendo coro à disposição constitucional, consigna a Lei nº 8.112/90 que o servidor habilitado em concurso público e empossado em cargo de provimento efetivo adquirirá estabilidade no Serviço Público ao completar 2 (dois) anos de efetivo exercício.

A estabilidade é, portanto, uma garantia de ordem constitucional deferida aos ocupantes de cargos públicos de provimento efetivo, voltada, em princípio, a assegurar-lhes a permanência no Serviço Público, desde que tenham sido atendidos os requisitos postos em lei.

O servidor público, contudo, não adquire a estabilidade de forma imediata, logo após os atos de nomeação e de posse.

Há de se ter como certo que a estabilidade só será alcançada pelo servidor admitido, mediante concurso público para ocupar cargo público de provimento efetivo, e, mesmo assim, apenas quando decorridos dois anos de efetivo exercício.

Para o servidor público, representa ela a segurança de saber que a perda do cargo somente poderá ocorrer em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou de processo administrativo no qual lhe sejam assegurados a ampla defesa e o contraditório. Significa dizer que, se para a concessão do direito hão de ser atendidas determinadas condições, de igual modo, para a sua cassação, há de se transpor determinados obstáculos que a lei impõe com o intuito específico de impedir o arbítrio e os atos de mera vontade.

Não constitui a estabilidade, como visto, um direito absoluto, pois ao mesmo tempo em que se oferta a medida de proteção, se estabelece a possibilidade de perda do cargo. Diversos são, aliás, os dispositivos legais em vigor que impõem ao servidor, caso incorra nas situações previstas, a pena de demissão. A Lei nº 8.112/90, em seu art. 132, alude especialmente à aplicação da pena de demissão.

Induvidoso, portanto, que a estabilidade, além de se constituir em direito do servidor ocupante de cargo efetivo, representa, outrossim, uma limitação ao arbítrio da administração na dispensa dos seus servidores, seja para atender a supostas limitações orçamentárias, seja para permitir a admissão de parentes e apaniguados.

IV. Função da Estabilidade

A Administração Pública, em realidade, atua preponderantemente através de mãos humanas, não podendo prescindir, para o alcance de seus fins, do instrumental básico que é representado pelo elemento humano.

Diversamente do que ocorre na iniciativa privada, a atividade estatal prestada em prol dos administrados depende necessariamente da atuação humana. Inequívoco, no entanto, que todo o aparato constituído pela máquina do Estado é constituído e estruturado tendo por escopo sempre o alcance do interesse público e do bem-estar da coletividade, ainda quando se cuidar do exercício de atividades de suporte ou intermediárias.

A atividade estatal, por sua própria natureza, envolvida que está em empreendimentos que variam de importância e de tamanho à medida que aumenta ou diminui o interesse coletivo, interfere na vida do País e representa, não só para o cidadão, mas também para o empresariado em geral, uma constante fonte de serviços, obras e outros negócios que, sem paralelo, apenas são ofertados pelo próprio Estado.

Na execução de seu mister, deve o servidor estar voltado, portanto, para o alcance de tais objetivos básicos, não lhe sendo dado deles distanciar-se seja para atender a interesses respeitantes à sua pessoa ou a de terceiros que, ligados ou não à atividade pública, venham a deduzir pretensões ilegítimas voltadas ao seu próprio favorecimento. Deve prevalecer sempre a atuação impessoal, voltada ao atingimento dos interesses maiores da coletividade que é integrada pelos administrados. Atuar, entretanto, de forma impessoal, é objetivo quase inatingível, especialmente em decorrência das pressões e de outros fatores variados a que se acha submetido o servidor.

Na sua diuturna atuação, as pressões constantes e sempre enfrentadas têm origem nas pretensões da comunidade ou resultam das postulações legitimamente feitas pela grande parcela do empresariado que, em face do Estado-cliente, com o escopo de defesa de seus próprios interesses profissionais, postula a concessão de direitos e a tomada de decisões, não dispensando a formulação de críticas legítimas e construtivas à atuação quase sempre morosa do agente público.

Mas não são apenas desse nível as pressões suportadas pelo grande contingente formado pelos servidores públicos profissionais. De forma nefasta para o Estado, grande parte das pressões sofridas advém daquele que, por haver apoiado a candidatura de determinado agente político, sente-se credor do Estado e dele passa a exigir o reembolso dos gastos feitos, acompanhado, é evidente, da razoável margem de lucro que julga também lhe ser devida.

Ora, é o próprio agente político que, no exercício do seu mandato, até mesmo sem qualquer má-fé, mas apenas desejoso de apresentar resultados positivos imediatos em sua administração, passa a exigir do agente público uma atuação que se distancia, à medida que as pressões ocorrem, do contexto legal em vigor, gerando para o Estado, quase sempre, prejuízos incalculáveis, além de oportunizar a quebra do respeito a princípios que hoje se vêem alçados ao nível de norma constitucional, como é o caso dos princípios da legalidade e da moralidade.

Função básica, portanto, que se vislumbra no instituto da estabilidade, é aquela que corresponde à necessária e indispensável proteção conferida ao agente público para o fim de ensejar a correta execução de suas atividades profissionais, conformando-as sempre ao interesse público.

Resguardar o agente do Estado de pressões, mesmo que legítimas, porém inconvenientes, não significa conferir-lhe um privilégio, mas sim instituir uma proteção indireta em benefício do regular exercício das atividades que lhe são cometidas.

Totalmente equivocado, assim, entender e sustentar que a estabilidade constitui-se em imoral e descabido privilégio conferido aos servidores do Estado, quando não se dá aos trabalhadores da iniciativa privada direito correspondente. A estes, é certo, também são conferidos direitos que não são cogitados em relação àqueles, e nem por isso se discute a validade e a legitimidade de tais concessões.

Longe, portanto, de constituir-se um privilégio imoral, possui a estabilidade a função de dar proteção ao ocupante do cargo e garantir-lhe, não de forma absoluta, a permanência no Serviço Público, permitindo-lhe, desse modo, a execução regular de suas atividades tendo em vista sempre e exclusivamente o alcance do interesse coletivo.

Bem oportunas e ainda atuais acerca do tema são as preleções feitas por A. A. Contreiras de Carvalho (in Estatuto dos Funcionários Públicos Interpretado – vol. I – Rio de Janeiro, Forense, 1955, – pág. 230), onde sustenta que a estabilidade constitui-se em limite ao arbítrio da administração na dispensa de seus servidores.

V. Conclusão

Como visto, e ao reverso da idéia que se sustenta de forma ladina e dissociada da realidade jurídica do País, não é a estabilidade um direito recentemente criado apenas em favor do servidor do Estado para dar-lhe o privilégio de permanência, de forma absoluta, no Serviço Público.

Instituído há longo tempo, encontra ele sua origem e disciplinamento mais completo em momento em que se convivia com regime de governo reconhecidamente ditatorial, não tendo esse fato, no entanto, impedido que fosse ele mantido na mais democrática das Constituições, a de 1946, e a sua manutenção e aperfeiçoamento nos dispositivos constitucionais posteriores.

A estabilidade é, portanto, uma garantia de ordem constitucional deferida aos ocupantes de cargos públicos de provimento efetivo, voltada, em princípio, a assegurar-lhes a permanência no Serviço Público, desde que atendidos os requisitos postos em lei.

Propicia o instituto, assim, a certeza de que, longe de constituir-se em privilégio descabido e imoral em prol do servidor público, é, antes de mais nada, garantia do próprio administrado de que, se bem exercitada, impedirá, pelo menos em grande parte, desmandos com origem em interesses políticos.

Não constitui ela, ademais, um direito absoluto, já que prevêem as normas em vigor, a possibilidade legal de perda do cargo em determinadas circunstâncias. O exercício do direito de demitir não é algo impossível, se vier a ser praticado por intermédio de pessoas para esse fim capacitadas, cientes de que, ao se impor uma pena, por mínima que seja, há de se garantir a ampla defesa por intermédio do Processo Administrativo Disciplinar.

Estes, portanto, alguns subsídios que podem ser ofertados sobre tema tão delicado e de suma importância a uma adequada e correta administração dos interesses do Estado.

*Aírton Rocha Nóbrega
Advogado do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq, Prof. da Escola Brasileira de Administração Pública – EBAP da Fundação Getúlio Vargas – FGV e Prof. do Departamento de Ciências Jurídicas da AEUDF