A partir da Constituição de 1988 que institui os Sistemas Únicos de Saúde, várias iniciativas institucionais, legais e comunitárias vem sendo tomadas para viabilização do novo sistema.
A Constituição Federal dispõe que: “a saúde é um direito de todos e dever do Estado” – (artigo 196); as ações e serviços de saúde são revestidas de relevância pública.
Sistema Único de Saúde- SUS, é o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais,estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, e por instituições de controle de qualidade, pesquisa e produção de insumos, medicamentos, inclusive sangue e hemoderivados, e de equipamentos para saúde. A iniciativa privada poderá participar do SUS, em caráter complementar.
Em tempo de paz e havendo interesse recíproco, os serviços de saúde das Forças Armadas poderão integrar-se ao SUS
Destacam-se no âmbito jurídico-institucional as chamadas Leis orgânicas da Saúde nº 8.080 e 8.142 de 1990, e as normas operacionais básicas- NOB-SUS 01/96 e NOAS-SUS 01/2002, normas operacional de assistência à saúde.
A constituição federal atribuiu aos prefeitos municipais as responsabilidades sobre ações e serviços de atenção a saúde, reconhecendo que a proximidade com a população permite-lhes identificar as reais necessidades de saúde da população.
A administração municipal assume gradativamente a responsabilidade de organizar e desenvolver o sistema municipal de saúde onde se insere o conjunto de ações que caracterizam a ATENÇÃO BÁSICA.
O Ministério da Saúde qualifica municípios para receberem incentivos aos Programas de Agentes Comunitários e de Saúde da Família e incentivo às ações de Saúde Bucal no âmbito do Programa de Saúde da Família.
Para a organização e desenvolvimento da atenção básica devem ser seguidas as diretrizes do SUS com implantação de estratégias que orientem o modelo de atenção á saúde e sejam adequadas as realidades locais e municipais.
As ações e os serviços de saúde concentram-se, atualmente, nos Fundos Municipais e Estaduais de Saúde. Praticamente encamparam a atividade precípua das Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde.
Em consulta formulada pela Prefeitura Municipal de São Gabriel do Oeste sobre a legalidade e a substituição do Orçamento da Secretaria de Saúde pelo Orçamento do Fundo Municipal de Saúde diante da Emenda Constitucional nº 29/00; através do Parecer “C” 028/2002 de 14 de dezembro de 2002, este Tribunal de Contas normartizou que “a substituição do Orçamento da Secretaria de Saúde pelo Fundo Especial de Saúde, o que configura afronta à legislação, tendo em vista as disposições contidas nos artigos 71 a 74 da Lei Federal nº 4.320/64, como também aos artigos 4º, 5º, 6º e 24º todos da Lei Federal nº 8.080/90, uma vez que, na aplicação dos recursos por parte dos Fundos Especiais em ações e serviços públicos de saúde não esta incluída a realização de despesas administrativas de competência das Secretarias de Saúde.”
Posteriormente no ano de 2003 foi emitido novo Parecer “C” 008/2003 que veio acrescentar ao Parecer “C” 028/2002 sobre os limites Constitucionais da Saúde, a resposta foi que todos os recursos de saúde, próprios e transferidos, devem estar no Fundo de Saúde sendo acompanhados e fiscalizados pelo Conselho de Saúde, conforme determinar § 3º do artigo 7º da Emenda Constitucional 29/00.
Os artigos 3º e 4º da Lei 8.142/90 estabelecem que os recursos destinados à saúde dos Municípios, Estados e Distrito Federal passem obrigatoriamente pelos respectivos conselhos e Fundos Especial de Saúde nas diferentes instâncias de governo
O mero fato de transferir os recursos para o Fundo, não constitui aplicação dos recursos, são considerados como aplicação nas ações e serviços públicos de saúde as despesas liquidadas no exercício.
E por último houve uma consulta da Secretaria de Estado da Receita e Controle de Mato Grosso do sul, que resultou no Parecer “C” nº 013/2004 de 06 de outubro de 2.004, o questionamento foi se “Os recursos aplicados no desenvolvimento de determinadas ações voltadas para o setor de saúde podem ser contabilizados como gastos no setor de saúde e computados para efeito de apuração do percentual mínimo de recursos que o Estado está obrigado a destinar a esse seguimento? Em resposta da Egrégia Corte foi que ¨os recursos aplicados no desenvolvimento ações voltadas para o setor de saúde, poderão ser contabilizados como gastos no setor de saúde e computados para efeito da apuração do percentual mínimo de recursos que o Estado está obrigado a destinar a esse seguimento, desde que sejam observadas as regras expressas na Resolução nº 322 do Conselho Nacional de Saúde, o que veio estabelecer as diretrizes operacionais para eficiência e viabilidade da aplicação das Emenda Constitucional nº 29/00.”
Consideramos que a Resolução nº 322/2003 do Conselho Nacional de Saúde teve representante no grupo técnico das discussões membros da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas- ATRICON.
Esta Resolução homologou o SIOPS – Sistema de Informação Sobre Orçamentos Públicos em Saúde criados pela Portaria Interministerial nº 1.163/2000 tendo sido revogada e alterada pela Portaria Interministerial nº 446 de 16/03/2004; além de a definir que na hipótese de descumprimento da EC nº 29/00, deverá haver uma suplementação orçamentária no exercício seguinte, para compensar a perda identificada, sem prejuízo das sanções previstas na Constituição e na legislação.
Mas não temos conhecimento se os dados disponíveis no site do Ministério da Saúde no link do SIOPS foram conferido pelo Ministério da Saúde ou Ministério Público Estadual ou Federal.
Os Programas e ações de saúde as prestações de contas desses recursos devem ser aprovadas pelo Conselho Municipal ou Estadual de Saúde e posteriormente encaminhadas ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul.
Os extratos da conta corrente do Fundo Municipal e Estadual de Saúde apresentada pelo Banco do Brasil, constam os registros dos valores repassados sob a rubrica do Programa ou ações de governo, sendo que às vezes essa identificação não é possível e os valores são aplicados de forma genérica, ou seja, não se tem comprovação documental de que esses valores foram aplicados nos objetos permitidos pela concedente.
Observa-se para que o Tribunal de Contas do Estado ou o Ministério Público possam tomar providências na verificação da correta aplicação da correta aplicação dos recursos na saúde, é necessário para apuração de determinadas irregularidades a participação dos Conselhos Municipais e Estaduais de Saúde, Usuários do SUS, Câmara de Vereadores e Auditores de Gestão de Serviços de Saúde da União, Estado ou Municípios, e que os mesmos enviem denuncias, sejam elas identificadas ou anônimas.
Com essa participação popular, o Tribunal de Contas do Estado poderá promover ações intensivas de fiscalização e por sua vez, sem a existência das denúncias, o Tribunal realiza apenas inspeções ordinárias em momento posterior aos fatos, já com as denuncias ocorrem no ato da irregularidade, proporcionando assim maior agilidade e evita maiores prejuízos ao erário publico, não só para minimizar desvios de recursos, mas até mesmo melhorar a qualidade dos serviços prestados.
Justamente para apurar as denúncias e viabilizar o trabalho preventivo, o Tribunal de Contas de Mato Grosso do Sul, num grande passo da modernidade de seus trabalhos, e dentro da política de austeridade do atual Presidente Jose Ancelmo dos Santos, implantou a Ouvidoria, a qual dá maior agilidade aos procedimentos investigatórios, dando maior eficácia para as inspeções, inclusive sendo algumas realizadas in loco, atendendo diretamente aos anseios da população.
Ressalta-se que houve um avanço na área de saúde, com a chamada Emenda Constitucional da Saúde, em eleva a vinculação de receita orçamentária com gastos na saúde á categoria de “princípio constitucional” .
A constitucionalização do Fundo de Saúde, assegurando que todos os recursos destinados á saúde devem ser geridos por meio dele e a Constitucionalização do Controle Social do SUS por meio do Conselho de Saúde, que também estava previsto apenas na Lei.
A emenda acrescentou a autorização do Estado e a União a intervir em seus Municípios nos casos de não aplicação , do mínimo exigido da receita municipal na manutenção das ações e serviços públicos de saúde.
Importante ressaltar que os recursos da saúde não poderão ser gastos com os serviços de saúde (ambulatoriais e hospitalares) dos servidores civis e militares (de todos os entes federativos , da administração direita e indireta) porque estes serviços pertencem a uma outra natureza de gastos, ou seja, são serviços de saúde de acesso privativo a estes servidores e não a serviços de saúde, no sentido do acesso universal da população.
A partir da Emenda Constitucional nº 29/00 fica impedida a inclusão do pagamento de inativos, com os recursos financeiros do Setor Saúde os gastos de natureza previdenciária, despesas públicas e precatórias, cujos gastos não são com ações e serviços públicos de saúde de caráter universal, estas ações e serviços estão identificadas nos incisos IV e VIII do artigo 200 da CF e nos artigos 5º e 6º da Lei Federal nº 8.080 como sendo atribuições do Sistema Único de Saúde.
Outrossim o Ministério da Saúde para garantir a atualização sistemática do banco de dados nacional do Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde estabelece o cronograma para o envio do cadastro, que o não cumprimento das datas fixadas acarretará atraso nas transferências ás Secretarias Estaduais em Gestão Plena, aos municípios em Gestão Plena do Sistema e aos municípios não habilitados nessa modalidade de gestão
O Pacto dos Indicadores da Atenção Básica de 2004 e 2005 constitui um instrumento nacional de monitoramento e avaliação das ações e serviços de saúde referentes a esse nível de atenção, cujos indicadores deverão ser pactuados entre municípios, estados e Ministério da Saúde ; esse pacto é base para negociação de metas, com vistas á melhoria no desempenho dos serviços da atenção básica e da situação de saúde população, a ser alcançada pro municípios e estados.
O setor de saúde não é gestor das políticas de abastecimento, saneamento básico ou ambiental, mas deve participar da formulação dessas políticas, pela disponibilização de informações epidemiológicas, e ainda, pela execução de ações de vigilância nutricional e de alimentos, de saneamento típicas de saúde, tais como, o controle de vetores, da poluição sonora, da qualidade do ar e da água de consumo humano e dos ambientes físicos de utilização coletiva , monitorar o destino dos efluentes líquidos domésticos e do lixo hospitalar entre outros.
Os gestores dos Fundos Municipais e Estaduais têm obrigação de saber da origem e como é definido o valor que será repassado ao Fundo para utilização nos respectivos Programas, Projetos e Ações de Saúde.
A Emenda Constitucional 29/00 e a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxeram uma série de novos desafios para os gestores públicos e os agentes fiscalizadores. Entre os principais da Lei estão o Planejamento, a transparência no uso dos Recursos Públicos e a participação popular.
Assim, a Saúde Pública tem seus desafios e suas diferenças, entretanto, a mesma pode ser considerada como um diferencial e um crescimento nas políticas públicas.
Pode-se afirmar que o sistema melhorará a cada dia, em passos largos, desde que a sociedade se organize e busque nos órgãos de fiscalização e controle a permanente vistoria da correta aplicação de tais recursos, assim, a parceria sociedade e Tribunal de Contas do Estado e o Ministério Público com certeza propiciará a distribuição mais justa desses recursos, atingindo um numero cada vez maior de cidadãos
Autor: Antonio Elias das Neves Ferreira de Morais
Contato: ferreira@redepuraoab.com.br
Auditor de Controle Externo/Contador do Tribunal de Contas do Estado de MS.
22 de novembro
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