O processo administravo disciplinar no âmbito da Administração Pública Federal

João Bosco Barbosa Martins

O processo administrativo disciplinar – PAD (lato sensu) abrange a sindicância administrativa e o processo administrativo disciplinar (stricto sensu), nos termos do art. 143 da Lei n.º 8.112/90.
O PAD se desenvolve nas seguintes fases (Lei n.º 8.112/90, art. 151, incs. I, II e III): instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão; inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório e julgamento.
Esse tipo de processo administrativo não tem por finalidade apenas apurar a culpabilidade do servidor acusado de falta, mas, também, oferecer-lhe oportunidade de provar sua inocência, corolário do direito de ampla defesa.
A Formulação do DASP n.º 215 menciona que o processo administrativo disciplinar não visa apenas a apurar infrações, mas também a oferecer oportunidade de defesa ao acusado.
O princípio da garantia de defesa está assegurado no inciso LV do art. 5º da Lex Mater, juntamente com a obrigatoriedade do contraditório, como decorrência do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV), que tem origem no due process of law do direito anglo-norte-americano, assevera Hely Lopes Meirelles . O processo administrativo disciplinar obedecerá, também, ao princípio do contraditório, assegurado ao acusado a ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos admitidos em direito (Constituição Federal, art. 5º, inc. LV e Lei n.º 8.112/90, arts. 143 e 153).
Paulo Tadeu Rodrigues Rosa assevera que “A Lei existe para ser cumprida e observada, e quando esta é violada surge para o Estado o direito de punir o infrator, que poderá ter o seu jus libertatis cerceado, ou ainda perder os bens que conquistou no decorrer da vida. Mas, o direito de punir, jus puniendi, pressupõe o direito de defesa que deve ser amplo e irrestrito. A Constituição Federal no art. 5.º, LV, assegura aos acusados e ao litigantes em geral, em processo judicial ou administrativo, o direito a ampla e contraditório, com todos os recursos a ela inerentes. Apesar da clareza do Texto Constitucional, e da sua auto-aplicabilidade, norma de eficácia plena, alguns administradores ainda insistem em não lhe dar cumprimento. O Estado deve punir o infrator, pois age em defesa da sociedade, que por meio de um contrato social concedeu a este certos poderes, que o diferenciam das demais pessoa. Mas, o contrato que foi celebrado não autoriza a presença do arbítrio, o uso da força desprovido de justificativa. O contraditório tornou-se a partir de 1988 a regra e não a exceção. O funcionário público tem o direito líquido e certo de exercer por meio de profissional devidamente qualificado a sua ampla defesa.Ao administrador cabe cumprir a lei e não questioná-la. Caso entenda que a lei possua algum vício deve provocar o Poder Judiciário para que este se pronuncie a respeito da questão. Caso contrário, a lei produz todos os efeitos, ou como ensinam os romanos, dura lex sed lex, dura é a lei, mas é a lei”.
Alexandre Moraes preleciona que, embora no campo administrativo, não exista necessidade de tipificação estrita que subsuma rigorosamente a conduta à norma, a capitulação do ilícito administrativo não pode ser tão aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa, pois nenhuma penalidade poderá ser imposta, tanto no campo judicial, quanto nos campos administrativos ou disciplinares, sem a necessária amplitude de defesa.
O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou sobre o instituto da ampla defesa quando decidiu que:

“MANDADO DE SEGURANÇA – SANÇÃO DISCIPLINAR IMPOSTA PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA – DEMISSÃO QUALIFICADA – ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA – PRELIMINAR REJEITADA – PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPINAR – GARANTIA DO CONTRADITÓRIO E PLENITUDE DE DEFESA – INEXISTÊNCIA DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE ILEGALIDADE DO ATO PRESIDENCIAL – VALIDADE DO ATO DEMISSÓRIO – SEGURANÇA DENEGADA.
A Constituição Brasileira de 1988 prestigiou os instrumentos de tutela jurisdicional das liberdades individuais ou coletivas e submeteu o exercício do Poder Estatal – como convém a uma sociedade democrática e livre – ao controle do Poder Judiciário inobstante estruturalmente desiguais, as relações entre o Estado e os indivíduos processam-se, no plano de nossa organização constitucional, sob o império estrito da lei. A rule of law, mais do que um simples legado histórico-cultural, constitui, no âmbito do sistema jurídico vigente no Brasil, pressuposto conceitual do Estado Democrático de Direito e fator de contenção do arbítrio daqueles que exercem o poder.
É preciso evoluir, cada vez mais, no sentido da completa justibilidade da atividade estatal e fortalecer o postulado da inafastabilidade de toda e qualquer fiscalização judicial. A progressiva redução e eliminação dos círculos de imunidade do poder há de gerar, como expressivo efeito consequencial, a interdição de seu exercício abusivo.
O mandado de segurança desempenha, nesse contexto, uma função instrumental do maior relevo. A impugnação judicial de ato disciplinar, mediante utilização desse Writ constitucional, legitima-se em face de três situações possíveis, decorrentes (1) incompetência da autoridade, (2) da inobservância das formalidades essenciais e (3) da ilegalidade da sanção disciplinar. A pertinência jurídica do mandado de segurança, em tais hipóteses, justifica a admissibilidade do controle jurisdicional sobre a legalidade dos atos punitivos emanados da Administração Pública no concreto exercício do seu poder disciplinar no que os Juizes e Tribunais somente não podem examinar nesse tema, até mesmo como natural decorrência do Princípio da separação de Poderes , são a conveniência, a utilidade, a oportunidade e a necessidade da punição disciplinar. Isso não significa, porém, a impossibilidade de o Judiciário verificar se existe, ou não, causa legítima que autorize a imposição da sanção disciplinar. O que se lhe veda, nesse âmbito, e, tão-somente, o exame do mérito da decisão administrativa, por tratar-se de elemento temático inerente ao Poder Discricionário da Administração Pública.
2. A nova Constituição do Brasil instituiu, em favor dos indiciados em processo administrativo, a garantia do contraditório e da plenitude de defesa, com os meios a ela inerentes – art. 5º, LV. O legislador constituinte consagrou, em norma fundamental, um direito do servidor público, oponível ao poder estatal. A explícita constitucionalização dessa garantia de ordem jurídica, na esfera do procedimento administrativo-disciplinar, representa um fator de clara limitação dos poderes da Administração Pública e da correspondente intensificação do grau de proteção jurisdicional dispensada aos direitos dos agentes públicos”.

O processo administrativo disciplinar será conduzido por comissão disciplinar composta de 03 (três) servidores estáveis, designados pela autoridade competente instauradora, que indicará dentre eles, o seu Presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.(Lei n.º 8.112/90, art. 149). O parágrafo 1º desse artigo acrescenta que a comissão processante terá como Secretário servidor público designado pelo seu Presidente, podendo a indicação recair em um dos seus membros.
Não poderá participar de comissão de sindicância administrativa ou de processo administrativo disciplinar, cônjuge, companheiro ou parente do acusado, consangüíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau (Lei n.º 8.112/90, art. 149, § 2º).
A designação de agente público para integrar comissão de processo administrativo disciplinar constitui encargo de natureza obrigatória, exceto nos casos de suspeições e impedimentos legalmente admitidos no Código de Processo Penal – CPP.
A comissão disciplinar deverá exercer suas atividades apuratórias com independência e imparcialidade, assegurado o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da Administração Pública, conforme determina o art. 150 da Lei n.º 8.112/90.
A portaria instauradora do processo administrativo disciplinar conterá o nome, cargo e matrícula do servidor público e especificará, de forma resumida e objetiva, as irregularidades a serem apuradas, bem como determinará a apuração de outras infrações conexas que emergirem no decorrer do apuratório.
Não constitui nulidade do processo a falta de indicação, na portaria de designação da comissão, dos ilícitos administrativos e correspondentes dispositivos legais e dos possíveis autores, o que se não recomenda inclusive para obstar influências do trabalho da comissão de disciplina ou alegação de presunção de culpabilidade.
A portaria instauradora delimita o alcance das acusações, devendo a comissão processante ater-se aos fatos ali descritos, podendo, entretanto, alcançar outros fatos quando vinculados com as irregularidades administrativas nela discriminadas.
Ressalta-se que no Direito Administrativo Disciplinar, desde a publicação da portaria instauradora do processo disciplinar, o servidor público a quem se atribui as irregularidades funcionais é denominado acusado ou imputado, vindo a ter a denominação de indiciado somente quando a comissão de disciplina, ao encerrar a instrução processual, concluir, com base nas provas constantes dos autos, pela responsabilização do acusado, enquadrando-o num determinado tipo disciplinar.
O Professor José Armando da Costa pontifica que “no processo disciplinar, o acusado encontra-se em relação ao indiciado na mesma situação em que, no processo criminal, o acusado está para o pronunciado”.
O art. 152 da Lei 8.112/90 fixa o prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar que não excederá 60 (sessenta dias), contados da data da publicação da portaria de constituição da comissão de disciplina, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem
Por outro lado se forem esgotados os 120 (cento e vinte dias) a que alude o art. 152 da Lei n.º 8.112/90, sem que o processo administrativo disciplinar tenha sido concluído, a autoridade instauradora deverá designar um novo trio processante para refazê-lo ou ultimá-lo, a qual poderá ser integrada pelos mesmos ou por outros servidores, nos termos da Formulação do DASP n.º 216.
“Importa dizer, portanto, que se verificando a superação dos prazos previstos para o encerramento dos procedimentos disciplinares em lei regulados, ter-se-á necessariamente que concluir pela imprestabilidade do trabalho realizado, surgindo daí a necessidade de designar-se nova comissão – a ser integrada pelos mesmos ou por outros membros – a fim de que seja reiniciada toda a atividade de apuração administrativa” .

O autor é Auditor-Fiscal da Receita Federal – AFRF, parecerista do Escritório de Corregedoria-Geral da Secretaria da Receita Federal em Recife – PE e especialista em Direito Administrativo da Faculdade de Direito do Recife da Universidade Federal de Pernambuco – UFPE.