O território do Estado no Direito Comparado: novas reflexões

José Luiz Quadros de Magalhães
reitor da Escola Superior Dom Helder Câmara e diretor da Faculdade de Direito Izabela Hendrix, em Belo Horizonte (MG), mestre e doutor em Direito Constitucional, coordenador da pós-graduação da Fundação Escola Superior do Ministério Público de Minas Gerais, professor do Mestrado e Doutorado da PUC/MG, Centro Universitário de Barra Mansa (RJ) e UFMG

O tema da organização territorial dos Estados contemporâneos é hoje de grande importância para a construção da democracia participativa e do conceito de cidadania compreendido a partir da teoria da indivisibilidade dos direitos fundamentais (ou dos Direitos Humanos em uma perspectiva constitucional).

Mais do que nunca, é fundamental que encontremos soluções efetivas de implementação de uma democracia participativa, fundada na cidadania, e, para que isso ocorra em nosso país, não podemos aguardar a construção de um Estado Social avançado, que crie as bases da participação consciente da população, uma vez que, com a globalização neoliberal, não só o Estado Social, mas o Estado nacional está em crise.

Não podemos, também, simplesmente abandonar a estrutura e o papel do Estado, em vários níveis de organização territorial, apenas afirmando que toda a solução passa pela sociedade civil organizada. Se esta afirmativa é hoje considerada por alguns autores europeus, sem dúvida ela não se aplica aos países que não se enquadram na realidade da União Européia.

Desta forma, a discussão da organização territorial contemporânea, cada vez mais sofisticada e pontual, pois parte de realidades históricas, culturais, sociais e econômicas específicas, é importante, sendo necessário que haja a transferência de competências e de parcelas de soberania não só para os níveis macroregionais, como a economia globalizada exige, mas, principalmente, para o poder local, até mesmo como forma de resistência ao que há de perverso na globalização, vista como fase de superação da internacionalização da economia, permitindo, desta forma, que possa ocorrer a superação da dicotomia entre Estado e sociedade civil, criada pela superada teoria liberal.

Tradicionalmente, os Estados são classificados, em sua conformação territorial, em Estado Unitário e Estado Federal.

Ao tratar das Formas de Estado, José Afonso da Silva, com razão, afirma que é do modo de exercício do poder político em função do território que teremos o conceito de forma de Estado. (1)

Tradicionalmente, tem-se o seguinte esquema:

Estados Unitários:

Centralizados ou puros/Descentralizado

Estados Compostos:

União Pessoal (2)/União Real (3)/Confederação/Federação

A tradicional classificação de Formas de Estado apenas entre Estado Unitário e Federal está também absolutamente superada pela evolução das formas de organização territorial e repartição de competências, cada vez mais complexas e ricas, havendo claramente, em nível mundial, uma valorização crescente da descentralização territorial efetiva, como forma de ganhar em agilidade, eficiência e, principalmente, democracia, consagrando o respeito à diversidade cultural, que permite que sejam encontradas soluções criativas que respeitem o sentimento da localidade, da região cultural e, especialmente, do sentimento de cidadania que se constrói na rica diversidade das culturas das cidades, espaço real e não virtual.

Adotaremos uma classificação de Formas de Estado mais adequada à realidade atual e perceptível nas Constituições de Estados Nacionais e de Estados membros:

1. Estado Unitário

1.1. Simples

1.2. Desconcentrado

1.3. Descentralizado

2. Estado Regional

3. Estado Autonômico

4. Estado Federal

4.1 Centrípeto ou centrífugo

4.2 De dois níveis ou três níveis

4.3 Simétrico ou assimétrico

O Estado Unitário

O Estado Unitário, entendido como aquele que possui apenas uma esfera de poder legislativo, executivo e judiciário tem hoje três configurações diferentes: O Estado Unitário simples, o Estado Unitário desconcentrado e o Estado Unitário descentralizado.

O modelo simples de Estado Unitário, não divididos em regiões administrativas desconcentradas ou descentralizadas, não é encontrado, devido ao grau acentuado de centralização que dificulta ou na maioria das vezes impossibilita a administração do território, centralizando de maneira excessiva e pouco democrática, as questões relativas ao judiciário, ao legislativo, distantes do povo e das realidades locais, e, principalmente, ao governo e a administração pública. Desta forma o modelo de Estado Unitário simples foi um modelo teórico criado para a lógica do estado nacional soberano em processo de formação e adequado a um conceito de soberania do Estado que não mais pode ser aceito, onde se imagina a soberania como sendo una; indivisível; inalienável e imprescritível. Este Estado Unitário simples por motivos óbvios (se pensarmos em termos de evolução das comunicações e transportes na época) é possível apenas em micro estados, e mesmo nestes não vão existir de fato. A delegação de poderes a entes territoriais menores é inevitável.

Embora os modelos desconcentrados de Estados Unitários não tenham diferentes esferas de poder em nível central, regional e local, a existência de uma divisão territorial onde haja um representante do poder central sem poder de decisão autônoma, mas que funcione como um consultor e representante, do mesmo poder central ou mesmo atue por delegação de competência em nome do poder central (desconcentração) possibilita o exercício do poder e a resolução de problemas nos diversos níveis com maior eficiência.

Já a descentralização dos Estados Unitário democráticos atuais com a existência de entes territoriais autônomos, com personalidade jurídica própria e com capacidade de decisão em determinada questões, sem a interferência do poder central, democratiza a administração pública, aproximando-a da população das regiões e das cidades, assim como agiliza os serviços prestados.

Importante ressaltar que, além da desconcentração e a descentralização territorial da administração pública, e, logo, das competências administrativas, também ocorre a desconcentração (e não a descentralização) da jurisdição no Estado Unitário. A existência de juízes nas localidades e de tribunais de segunda instância nas regiões, por exemplo, representa uma forma de simplificar, agilizar e aproximar o judiciário da população. Isto significa que, permanecendo apenas um poder judiciário nacional, o que é uma característica do Estado Unitário, este terá órgãos que podem ter estrutura administrativa desconcentrada nas localidades e nas regiões.

Com relação ao poder legislativo, não há a possibilidade de descentralização, conferindo autonomia legislativa, sem eliminar o Estado Unitário e o transformar em um Estado regional, autonômico ou federal. A autonomia legislativa das regiões ou das localidades representa a superação do Estado Unitário. Desta forma, o que se encontra no Estado Unitário pode ser a experiência de um legislativo itinerante, que, desta forma, procura aproximação com a população de diferentes regiões e localidades, sem, entretanto, conferir a estas mesmas alguma espécie de autonomia legislativa.

O Estado Unitário simples

O Estado Unitário simples, sem a existência de regiões administrativas autônomas ou meramente desconcentradas, e sem nenhuma espécie de desconcentração ou descentralização da administração e da jurisdição, está hoje completamente superado.

Entretanto, estudando as Constituições dos Estados membros da Federação brasileira, iremos perceber que os mesmos, que possuem territórios, na grande maioria dos casos, superiores a dimensão a vários Estados Nacionais Europeus, mantêm ainda, de maneira inadequada, um grau de centralização muito grande.

Entretanto alguns Estados da federação começam a sofisticar a administração do seu território no âmbito de suas competências. Experiência rica ocorre, por exemplo, no Estado de Minas Gerais, onde a Constituição de 1989 abre o caminho para um Estado Unitário desconcentrado ou mesmo descentralizado, regionalizado. A lei estadual de Minas Gerais, nº 11.962, de 31 de outubro de 1995, instituiu as regiões administrativas no Estado, em número de vinte e cinco. Ë um importante passo para a democratização da administração pública e da gestão governamental até então extremamente descentralizada. Temos, neste caso, uma Federação, que é o Brasil, podendo ser constituída de Estados membros unitários simples, unitários desconcentrados (como Minas Gerais), podendo existir, inclusive, Estados membros unitários descentralizados.

O Estado Unitário Simples é um modelo idealizado, mas que só pode ser possível em microestados ou então em Estados membros de uma federação de três níveis, por existir uma descentralização dos municípios como entes federados por determinação da Constituição Federal, como ocorre no Brasil. Nos modelos federais de dois níveis (modelo clássico), os Estados membros descentralizam competências através de leis estaduais, que organizam os municípios como entidades autônomas, como ocorreu na Alemanha e como ocorreu no Brasil antes da Constituição de 1988.

O Estado Unitário desconcentrado e o Estado Unitário descentralizado

O Estado Unitário desconcentrado é caracterizado pela divisão do território do Estado em diversas regiões, ou em regiões e outras divisões territoriais menores, como departamentos ou províncias, comunas ou municipalidades e arrondissements ou regionais. A terminologia é diferenciada de país para país mas em geral encontramos quatro níveis administrativos.

Havendo apenas a desconcentração, em cada divisão territorial haverá um representante do poder central, sendo que podem haver divisões territoriais, uma dentro da outra.

Desta forma, o Estado nacional pode ser dividido em regiões, que, por sua vez, podem ser divididas em departamentos ou províncias, estes em comunas ou municipalidades, estas, de acordo com a dimensão, em regionais, distritos, arrondissementes ou qualquer outro nome que possa ser adotado para designar está última subdivisão. Entretanto, havendo apenas a desconcentração, em cada uma destas divisões para finalidades administrativas haverá um representante do poder central, que não poderá tomar nenhuma decisão autônoma, tendo a função de levar ao Poder central as questões que sejam de interesse das diversas esferas de divisão territorial, para a decisão final, permitindo, assim, que a decisão central possa ocorrer sobre bases de informações e verdadeiras reivindicações de cada divisão territorial, aproximando o Poder central da população. Entretanto, por outro lado, a criação de diversas esferas apenas desconcentradas, ou seja sem autonomia de decisão, sobrecarrega o poder central, criando uma imensa burocracia, o que torna a decisões lentas, tomadas fora do tempo adequado.

Importante lembrar que o território pode ter diversas divisões, com finalidades diferentes. Desta forma, uma divisão territorial que tenha a finalidade de desconcentrar ou mesmo descentralizar a administração pública territorial pode ser diferente da adotada para a finalidade jurisdicional ou para a desconcentração dos tribunais com a sua regionalização. Obviamente, num Estado Unitário, haverá sempre uma ultima instância central, uniformizadora, de acordo com a organização judiciária adotada e com a legislação processual.

Percebemos que, hoje, no mundo, os Estados nacionais tem caminhado para a descentralização, sendo que aqueles que ainda não adotaram tipos de Estados federais, regionais ou autonômicos, adotam a forma de Estado Unitário descentralizado nas mais recentes legislações (como a França), caminhando com passos largos em direção a uma descentralização cada vez maior, caracterizada pelo Estado Regional no modelo italiano ou pelo Estado Autonômico no modelo Espanhol, que veremos a seguir. Podemos ainda ressaltar o caso da Bélgica, que, de Estado Unitário, transformou-se em Estado federal em 1993.

Devido a motivações as mais variadas, como distância, diversidade cultural, diferença de grau de desenvolvimento, alguns Estados Nacionais como Portugal e França, que podem ser classificados como Estados Unitários descentralizados, apresentam tratamento diferente para determinadas regiões, que recebem grau de autonomia maior, semelhante, por exemplo, à autonomia das regiões italianas no seu modelo de estado regional. Nestes casos, estas regiões especiais recebem não apenas competências administrativas mas também legislativas, o que caracteriza a descentralização legislativa e administrativa. Este é o caso das Ilhas de Açores e Madeira, em Portugal, classificadas como regiões autônomas pela Constituição portuguesa de 1976, e as regiões e departamentos de além mar da França, como a Guiana Francesa, na América do Sul, que é um departamento do Estado francês. Diante do que foi exposto podemos sintetizar:

a) Estado Unitário Desconcentrado: neste modelo, ocorre apenas a desconcentração administrativa territorial, o que significa que são criados órgãos territoriais desconcentrados que não têm personalidade jurídica própria, logo, não têm autonomia, não podendo tomar decisões sem o Poder central. Esta desconcentração pode ocorrer em nível apenas municipal ou também em nível regional e/ou departamental (provincial), ou qualquer outra esfera de organização territorial que se entenda necessário criar para possibilitar uma melhor administração do território. O modelo meramente desconcentrado aproxima a administração da população e dos diversos problemas comuns as esferas territoriais diferentes. Entretanto, como toda decisão depende do Poder central, torna-se lento. Os Estados democráticos avançados não mais adotam este modelo, que permanece apenas em estados autoritários.

b) Estado Unitário Descentralizado: para permitir maior agilidade e eficiência na administração territorial, gradualmente os Estados Unitários desconcentrados passaram a adotar descentralização territorial, conferindo a estes entes territoriais descentralizados (regiões, departamentos ou provincias, comunas ou municípios, etc.) personalidade jurídica própria, transferindo competências administrativas que foram transferidas por lei nacional a estes entes. Desta forma não é necessário se reportar ao Poder central, não sendo nem mesmo possível a intervenção do Poder central na competência dos entes descentralizados. Importante notar que o Poder central mantém a estrutura desconcentrada ao lado estrutura descentralizada para o exercício de suas competências. Quanto mais competências forem transferidas para os entes descentralizados, mais ágil e mais democrática a administração. A doutrina européia tem ressaltado a necessidade da eleição de órgãos dirigentes dos entes territoriais descentralizados como característica essencial de sua autonomia em relação ao poder central.

O Estado regional

A diferença básica entre o Estado Unitário descentralizado e o Estado Regional está no grau de descentralização ou no número de competências transferidas para as regiões, assim como quais tipos de competências são transferidas. Enquanto no primeiro só há transferência de competências administrativas, no Estado Regional, além destas, as regiões possuem crescentes competências legislativas ordinárias.

O processo de descentralização que vem ocorrendo na Europa fundamenta-se não apenas na evolução da democracia e na busca de maior eficiência e celeridade dos serviços públicos, mas também na busca da manutenção da unidade territorial de Estados complexos como a Itália e a Espanha.

A manutenção da unidade territorial com base em autoritarismos e centralização tem vida curta e tende a uma ruptura radical. Por este motivo, a nova democracia espanhola, com a Constituição de 1978, após longos anos de ditadura franquista, e a Constituição democrática italiana do pós-guerra, em 1947, inauguram novos regionalismos autônomos, sendo que, no caso italiano, embora a Constituição refira-se expressamente a Itália como Estado Unitário, esta permitiu que, recentemente, a Itália caminhasse para um Estado regional, que se coloca para alguns como modelo intermediário entre o Estado Unitário e o Federal.

No caso italiano, a diversidade cultural e o desenvolvimento econômico desequilibrado, com um norte extremamente industrializado e desenvolvido e um sul pobre, leva ao surgimento e fortalecimento de movimentos separatistas como a Liga Lombarda, que defende a Independência do norte, e, especialmente, da Lombardia. Outra situação especial está na região de Alto Adge, que pertenceu à Áustria e tem hoje uma população majoritária de ascendência austríaca que só fala alemão e pouco se comunica com a população de idioma italiano. Para administrar estas e outras situações, o caminho tem sido o de oferecer maior autonomia às regiões, arrefecendo os ânimos separatistas. Desta forma, o Estado italiano tem caminhado para uma descentralização cada vez mais acentuada, o que faz a doutrina atual classificar a Itália, ao lado da Espanha, como um Estado altamente descentralizado.

No Estado regional, a descentralização ocorre de cima para baixo, sendo que o Poder central transfere, através de lei nacional, competências administrativas e legislativas ordinárias. Não há que se falar, no Estado Regional, assim como no Estado Autonômico, que estudaremos a seguir, em poder constituinte decorrente que implica em descentralização de competências legislativas constitucionais e só ocorre no Estado federal. No Estado Regional, o poder central concede autonomia, amplia e reduz esta mesma autonomia administrativa e legislativa ordinária. O Judiciário, como ocorre na Itália, permanece unitário e meramente desconcentrado. As expressões, União, poder constituinte decorrente e Estado membro só se aplicam ao Estado Federal. No Estado Regional, as Regiões elaboram seus Estatutos nos limites da Lei nacional.

Estado Nacional

região região região região região

A tradicional classificação das formas de Estados entre Estado Unitário e Estado Federal não é mais pertinente, uma vez que surgiram novas formas de organização territorial descentralizada Tampouco o grau de descentralização (ou seja o numero de competências descentralizadas) é o elemento diferenciador entre o Estado Regional, o Estado Autonômico e o Estado Federal, mas sim a forma de sua constituição e organização, expressa na maneira de criação dos entes descentralizados e a relação entre as esferas autônomas de organização territorial assim como em relação ao Estado federal, na qualidade de competências descentralizadas, e não necessariamente na quantidade.

Na Italia, exemplo de Estado Regional, temos quatro níveis de competências administrativas (o Estado nacional; a região; a província e a comuna); dois níveis de competências legislativas ordinárias (o legislativo nacional e regional); e um judiciário unitário mas sempre desconcentrado.

O Estado Autonômico

Das formas descentralizadas de Estado, a mais criativa e recente é a criada pela Constituição Espanhola de 1978. Estado de imensa complexidade, a Espanha foi mantida unida no período do franquista sob o regime autoritário centralizador, que proibia as manifestações culturais das diversas nações que compõem a Espanha. Com quatro idiomas reconhecidos no texto constitucional (o castelhano, o galego, o basco e o catalão) e mais diversos dialetos, a Espanha é rica em diversidade cultural, o que, de um lado, retrata um belo mosaico cultural, mas, de outro, traz problemas para a manutenção de sua unidade territorial.

Aspecto fundamental para a existência e permanência de um Estado nacional, o povo nacional, enquanto elemento constitutivo do Estado, deve ser compreendido como o conjunto de pessoas que se sentem parte do Estado, que compartilham valores comuns que fazem com se sintam integrantes do Estado nacional, ou, em outras palavras, pessoas que compartilhem a crença coletiva em um determinado Estado nacional. Para isto, é necessário que, por sobre o sentimento de ser galego, basco, catalão ou castelhano, exista o sentimento de ser espanhol. Este sentimento de ser parte de um Estado nacional é um sentimento recente, surgindo com a formação dos Estados nacionais, e é construído a partir de determinados pontos de aglutinação que podem ser desde uma origem étnica comum um projeto político comum, uma religião comum, um idioma comum, enfim, algum fator que possa identificar as pessoas como integrantes de uma crença coletiva no Estado nacional.

Importante notar que estes aspectos acima citados podem estar presentes simultaneamente, alguns deles, todos eles, um deles, mas devem ser suficientemente fortes para manter a unidade ou sentimento de pertinência a um estado nacional. Sem este elemento, o Estado nacional está fadado a seu esfacelamento. Vários são os exemplos de Estados que desapareceram quando da perda desta identidade comum e o mais recente é a Iugoslávia. Formada pela União federal de povos distintos, com idiomas distintos, religiões distintas, passado histórico que nem sempre uniu, a Iugoslávia foi concebida após a Segunda Guerra Mundial como um Estado socialista autogestionário e por anos o seu fator de unidade foi este projeto comum, assim como durante muitos anos um outro fator agregador foi a liderança carismática e eficiente do croata Josip Bros Tito. Com a morte de Tito e a crise do socialismo autogestionário iugoslavo, a crença no Estado nacional iugoslavo desaparece, cedendo lugar a outras crenças regionais e raciais. Da antiga federação Iugoslava, formada pela Sérvia, Croácia, Montenegro, Macedônia, Eslovênia, Bósnia, e que teve uma das mais belas constituições do mundo, hoje resta uma Iugoslávia arrasada pelo nacionalismo Sérvio e pela sede de dominação mundial do imperialismo norte-americano, disfarçado de uma preocupação humanitária (!?).

A complexidade espanhola não está muito distante da iugoslava. Entretanto, a unidade territorial espanhola é mais antiga (data da expulsão dos mouros pelos reis católicos Isabel e Fernando) e, logo, construiu outros fatores agregadores importantes, como um passado histórico comum, a religião católica, e, interessante, a enorme penetração do castelhano no mundo, que o tornou, de um idioma regional, em um idioma espanhol. Entretanto, mesmo presentes todos estes elementos, o movimento separatista, principalmente basco, é hoje ainda forte, e a unidade espanhola é atualmente representada por dois elementos extremamente eficientes até agora: a monarquia e o Estado autonômico.

A restauração da monarquia após o período franquista foi muito importante para a Espanha. Separando de maneira adequada a função simbólica de chefe de estado (o Rei) da função de governo (o primeiro ministro ou presidente de governo na terminologia da Constituição espanhola), deu-se um passo importante para eliminar o risco de se ter um chefe de governo e de estado carismático (porque símbolo e poder efetivo ao mesmo tempo), abandonando, com isto, a triste tradição fascista de Franco, ao mesmo tempo em que permitiu que a figura do Rei pudesse cumprir seu papel simbólico de representar os valores espanhóis acima dos regionalismos.

O outro fator de agregação é o criativo Estado Autonômico. Previsto pela Constituição de 1978, o Estado Autonômico assemelha-se ao Estado Regional no que diz respeito ao grau de descentralização (descentralização de competências administrativas e legislativas ordinárias), mas com este não se confunde em nenhuma hipótese. A maneira de sua constituição é diferente e pode ser assim enumerada:

1.A iniciativa de estabelecimento de regiões autônomas parte de baixo para cima, sendo que as províncias devem unir-se, formando uma região e, através de uma assembléia, elaborar seu estatuto de autonomia.

2.O estatuto de autonomia pode ou não incorporar todas as competências destinadas às regiões pela Constituição espanhola, o que significa que as competências que não forem assumidas pela região serão assumidas pelo Estado nacional.

3.Uma vez elaborado o estatuto, este deve ser aprovado pelas Cortes Gerais (parlamento espanhol), transformando-o em lei especial que não pode ser mais modificada pelo próprio parlamento espanhol através de lei ordinária, voltando para ser aplicado nos limites do território da região autonômica.

4.De cinco em cinco anos, estes estatutos podem ser revistos, seguindo-se o mesmo procedimento, sendo que, neste período, a região pode reduzir suas competências ou amplia-las, admitindo a Constituição espanhola que a região possa inclusive reivindicar competências que na Constituição espanhola estejam destinadas ao Estado nacional espanhol.

5.Em todo momento, o parlamento realiza o controle da autonomia das regiões, aprovando ou não as modificações nos estatutos.

Este modelo extremamente inteligente tem o condão de levar as discussões por autonomia a um espaço democrático e constitucional, evitando a exacerbação dos ânimos em um debate extraconstitucional. A manutenção da unidade espanhola pela forma autoritária do Estado Unitário franquista teria como conseqüência uma guerra civil, como ocorreu na Iugoslávia e na Russia. A criação de um processo constitucional, para onde podem ser levadas as reivindicações por mais autonomia permitindo que estas possam ser solucionadas democraticamente através do debate político, da argumentação séria no parlamento, é hoje a principal responsável pela continuidade da unidade territorial. Problemas existem e sempre existirão, pois são eles que fazem os sistemas evoluírem e se adaptarem constantemente a novas realidades, mas, sem dúvida, o Estado autonômico é a fórmula de administração territorial mais criativa surgida recentemente.

O Estado Federal

O conflito surgido entre o Estado de Minas Gerais e o Governo Federal em 1999/2000 criou a oportunidade para importante discussão para a democracia brasileira: o pacto federal, o regime de distribuição de competências e a necessidade de fazer avançar o nosso modelo federal centrífugo. O nosso federalismo encontra-se fortemente comprometido, assim como nossa democracia, por um governo federal altamente centralizador e autoritário, portanto, inconstitucional.

Existem várias formas de Estados Federais no mundo contemporâneo. Podemos perceber com clareza o movimento em direção a uma acentuada descentralização, que os Estados democráticos do mundo vêm procurando, sentido inverso do trilhado pelo nosso neo-presidencialismo autoritário vivido nos anos noventa e neste início de século XXI.

O federalismo clássico constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a União e os Estados (federalismo de dois níveis), e de progressão histórica centrípeta, o que significa que surgiu historicamente de uma efetiva união de estados anteriormente soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito público, o Estado federal (pessoa jurídica de direito público internacional) e a União (pessoa jurídica de direito público interno), uma das esferas de poder, ao lado dos Estados membros, diante dos quais não se coloca em posição hierárquica superior.

Importante ressaltar, neste ponto, alguns aspectos importantes:

1.O federalismo clássico de dois níveis diferencia-se de outros estados descentralizados, como o estado autonômico, regional ou unitário descentralizado, pelo fato de ser o único cujos entes territoriais autônomos detêm competência legislativa constitucional, ou, em outras palavras, um poder constituinte decorrente. Assim:

1.1.No estado unitário descentralizado, as regiões autônomas recebem por lei nacional competências administrativas, caracterizando a descentralização pela existência de uma personalidade jurídica própria e eleição dos órgãos dirigentes. Esta descentralização de competências administrativas pode ocorrer em nível municipal, departamental ou regional, em um nível ou em vários níveis simultaneamente. Exemplo: a França.

1.2.No estado regional, as regiões autônomas recebem competências administrativas e legislativas ordinárias, elaborando o seu estatuto, mas sempre com o controle direto do estado nacional (é modelo italiano, estudado neste livro, onde, embora a Constituição da Itália de 1947 mencione este Estado como sendo unitário, as transformações por que vem passando fazem com que a doutrina classifique-o hoje como modelo de estado altamente descentralizado: um estado regional).

1.3.No estado autonômico espanhol, outro modelo altamente descentralizado, ocorre uma descentralização administrativa e legislativa ordinária, diferenciando-se este modelo de estado do regional pela forma ímpar de constituição das autonomias, onde a Constituição espanhola de 1978 permitiu que a iniciativa partisse das províncias para constituírem regiões autonômicas e que estas elaborassem seus estatutos, que, para terem validade, devem ser aprovados pelo parlamento nacional, transformando-se em lei especial.

1.4.Já no estado federal, os entes descentralizados detêm, além de competências administrativas e legislativas ordinárias, também competências legislativas constitucionais, o que significa que os Estados membros elaboram suas Constituições e as promulgam, sem que seja possível ou necessária a intervenção do parlamento nacional para aprovar esta Constituição estadual (como é necessário em relação aos estatutos das regiões autônomas no estado regional e no estado autonômico), que sofrerá apenas um controle de constitucionalidade a posteriori. Não há portanto hierarquia entre Estados membros e União.

1.5.Não estamos considerando, como característica diferenciadora entre estes tipos de Estados, a descentralização de competências judiciais.

1.6.O grau de descentralização ou o número de competências legislativas e administrativas transferidas aos entes descentralizados também não é hoje mais elemento diferenciador, pois há Estados federais centrífugos onde o número de competências legislativas e administrativas dos estados membros é inferior ao de regiões autônomas. O nosso federalismo é um dos modelos mais centralizados, bastando, para confirmar esta afirmativa, ler a distribuição de competências legislativas e administrativas nos artigos 21 a 24 da Constituição Federal de 1988.

O Estado Federal centrípeto ou centrífugo, o Estado Federal de dois níveis ou de três níveis e o Estado Federal simétrico ou assimétrico.

O federalismo centrípeto dirige-se ao centro, pois historicamente originário de estados soberanos que formaram, no caso norte-americano, uma confederação (1777) e posteriormente uma federação (1787), sendo que, nos mais de duzentos anos de existência da federação, vem gradualmente centralizando competências – a União vai incorporando competências dos Estados, gradual e lentamente, todos estes anos. Entretanto, ao contrário do que uma leitura apressada possa sugerir, o federalismo centrípeto, justamente por estes motivos, é o mais descentralizado, pois se originou historicamente de Estados soberanos que se uniram e abdicaram de sua soberania, mantendo com eles, entretanto, um grande número de competências administrativas e legislativas ordinárias e constitucionais. Esta terminologia com freqüência causa confusão e por vezes é empregada de maneira equivocada.

Desta forma, o grau de descentralização é muito grande e representado pelo grande número de competências administrativas, legislativas e jurisdicionais dos Estados membros, que ainda transferem diversas competências para os municípios. Embora caminhem em direção ao centro, não se pode afirmar até quando permanecerá nesta direção e muito menos que esta centralização tenha sido constante e linear. É perceptível que a tendência ao centro, nos momentos de crise grave, é revestida no momento de crescimento, o que também não pode ser tomado como uma afirmativa absoluta.

Importante portanto lembrar que o federalismo centrípeto (EUA, Suiça e Alemanha) são formados a partir de Estados soberanos que formam uma Confederação e depois uma federação. Por este motivo percebe-se uma tensão típica deste modelos, onde o movimento constitucional é centrípeto para resistir a uma matriz de poder político e cultural centrífuga, o que é o oposto do nosso modelo.

O federalismo brasileiro, ao contrário de norte-americano, é um federalismo centrífugo (movimento constitucional em tensão com um movimento político e cultural centrípeto em nossa história independente até os dias de hoje) e absolutamente inovador ao estabelecer um federalismo de três níveis, incluindo o município como ente federado, e, portanto com um poder constituinte decorrente. A partir da Constituição de 1988, os municípios brasileiros não só mantém sua autonomia como conquistam a posição de ente federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituições municipais (chamadas pela Constituição Federal de leis orgânicas), auto-organizando os seus poderes executivos e legislativo e promulgando sua Constituição sem que seja possível ou permitida a intervenção do legislativo estadual ou federal para a respectiva aprovação. O que ocorrerá com as Constituições municipais será apenas o controle a posteriori de constitucionalidade o mesmo que ocorre com os Estados membros.

Alguns autores têm rejeitado a idéia do município como ente federado, por ser uma idéia nova, mas seus argumentos (ausência de representação no Senado, impossibilidade de falar-se em União histórica de municípios, ausência de poder judiciário no município) são frágeis ou inconsistentes diante da hoje característica essencial do federalismo, que difere esta forma de Estado de outras formas descentralizadas, que é a existência de um poder constituinte decorrente ou de competências legislativas constitucionais nos entes federados.

Quanto à união histórica, esta não existiu no Brasil, assim como em vários Estados federais, e, quanto à inexistência de representação no Senado, existem estados federais não bicamerais (Venezuela), assim como existe o bicameralismo em Estados unitários (França), regional (Itália), autonômico (Espanha), sendo que, no caso brasileiro, o nosso Senado na realidade não representa uma casa de representação dos Estados (isto é apenas formal), mas sim uma casa extremamente conservadora, que distorce a representação popular e por isto deve ser extinta ou reformada como visto no primeiro capítulo.

Quanto ao aspecto centrífugo do nosso federalismo, ele é extremamente importante para a interpretação da Constituição e rejeição de aspectos inconstitucionais em medidas provisórias, leis, atos de governo e até emendas inconstitucionais, pois ferem a nossa forma federal e tendem a abolir o federalismo ao centralizar competências.

O nosso Estado federal surgiu a partir de um Estado unitário, criado pela Constituição de 1824. O seu processo de formação é, portanto, exatamente o inverso do norte-americano, o modelo clássico, com o qual não pode ser comparado. A Constituição brasileira de 1891, copiando várias instituições norte-americanas, copia deles o federalismo, mas, como a história não pode ser copiada e o modelo norte americano, tanto de Suprema Corte, como de presidencialismo, como de bicameralismo, como federalismo, são modelos históricos, a nossa cópia quase nada tem com o modelo original.

A visão de nosso federalismo como federalismo centrífugo explica a nossa federação extremamente centralizada, que, para aperfeiçoar-se, deve buscar constantemente a descentralização. Somos um Estado federal que surgiu a partir de um Estado Unitário, o que explica a tradição centralizadora e autoritária que devemos procurar abandonar para construir uma federação moderna e um Estado democrático de Direito. A Constituição de 1891 construiu um modelo federal altamente descentralizado, mas artificial, pois não houve União de Estados soberanos, mas sim uma divisão para se criar uma União artificial, que, por este mesmo motivo, recuou nas Constituições brasileiras posteriores. Não se pode negar a história, mas sim trabalhar com ela para fazer evoluir o nosso Estado para modelos mais descentralizados e, logo, mais democráticos. Por isto, um federalismo de três níveis teria que surgir no Brasil, país de tradição municipalista.

A federação descentralizada de 1891 recua no grau de descentralização em 1934 e 1946, sendo que, na Constituição de inspiração social-fascista de 1937, a federação foi extinta. A conexão entre autoritarismo e centralização é muito forte na nossa história. Nas Constituições de 1967 e principalmente de 1969 (a chamada Emenda nº1), temos uma federação nominal, sendo que de fato o Brasil retorna a um Estado unitário descentralizado, sendo esta descentralização autoritária. Lembremos que os requisitos básicos de um Estado unitário descentralizado não estavam presentes em 1969: personalidade jurídica própria e eleição dos administradores regionais. No Brasil da ditadura que se instalou pós-64 e com a Constituição de 69, os governadores não eram eleitos, assim como os senadores. Uma ditadura mais sofisticada que outras ditaduras latino-americanas, pois dava-se o trabalho de eleger um novo general de quatro em quatro anos, em um sistema de eleição indireta e bipartidário, igual ao modelo presidencial norte-americano.

A Constituição de 1988 restaura a federação e a democracia, procurando avançar um novo federalismo centrífugo (que deve sempre buscar a descentralização) e de três níveis (incluindo uma terceira esfera de poder federal: o município). Entretanto, apesar das inovações, o número de competências destinadas à União em detrimento dos Estados e Municípios é muito grande, fazendo com que nós tenhamos um dos Estados federais mais centralizados do mundo. Isto ainda é uma grave distorção, que tem raízes no autoritarismo das “democracias formais “constitucionais” que tomaram conta da América Latina na década de noventa, com a penetração do perverso modelo neoliberal: os neo-autoritarismos ou o neo-presidencialismo autoritário, segundo o constitucionalista Friedrich Muller. (4)

A compreensão do nosso federalismo como federalismo centrífugo é de fundamental importância para sua leitura constitucionalmente correta e para que se exerça uma leitura constitucionalmente adequada das regras infra-constitucionais, assim como um correto controle de constitucionalidade, coibindo contratos, medidas provisórias, atos administrativos e emendas à constituição absolutamente inconstitucionais, pois tendentes a abolir a nossa forma federal (centrífuga), limite material expresso ao poder de emenda à constituição, e, logo, restrição a qualquer ação contrária à forma federal centrífuga. Não é necessário lembrar, que se uma emenda centralizadora, logo, tendente a abolir a forma federal, é inconstitucional, inconstitucional também será qualquer outra medida neste sentido.

Desta forma, o reflexo desta compreensão ocorre, por exemplo, na leitura correta das limitações materiais previstas no artigo 60, § 4º, quando dispõe que é vedada emenda tendente a abolir a forma federal. Alguns autores referem-se a este dispositivo como cláusula pétrea. Não acreditamos que esta terminologia seja a mais adequada para nomear as limitações materiais do poder de reforma na atual Constituição, uma vez que não estamos nos referindo a cláusulas imutáveis, mas sim a cláusulas não modificáveis em um certo sentido. No caso específico da vedação de emendas tendentes a abolir a forma federal, esta limitação só pode ser compreendida a partir do sentido do nosso federalismo, no caso um federalismo centrífugo.

Isto quer dizer que:

1.O artigo 60 não veda emendas sobre o federalismo, mas emendas tendentes a abolir a forma federal.

2.Ao vedar emendas tendentes a abolir a forma federal, no nosso caso específico, em um federalismo centrífugo, que tem que tender constitucionalmente à descentralização, só serão permitidas emendas que venham a aperfeiçoar o nosso federalismo, ou, em outras palavras, que venham a acentuar a descentralização.

3.Emendas que venham a centralizar, em um modelo federal historicamente originário de um Estado unitário e altamente centralizado, são vedadas pela Constituição, pois tenderiam à extinção do Estado federal brasileiro. Centralizar mais o nosso modelo significa transforma-lo de fato em um Estado unitário descentralizado.

4.Logo, qualquer emenda que centralize mais competência na União é inconstitucional e deve sofrer o controle de constitucionalidade.

5.Finalmente, o modelo centrífugo (federalismo que tende constitucionalmente à descentralização) é princípio constitucional que se impõe não apenas ao legislativo e ao constituinte derivado, mas também a toda a atuação dos poderes da União e, obviamente, também ao executivo.

Podemos concluir que toda e qualquer atuação do legislativo e do executivo da União, que tenda a centralizar competências, centralizar recursos, centralizar poderes, uniformizar ou padronizar entendimento direcionados aos Estados membros e/ou municípios, é conduta inconstitucional e deve ser combatida, além de não ser de observância obrigatória para os Estados e Municípios, pois inconstitucional. Diante da opção de cumprir uma determinação inconstitucional e a Constituição, cumpre-se a norma hierarquicamente superior, ou seja, a Constituição. Para aquele que descumpre a Constituição, se chefe do executivo federal, cabe o processo por crime de responsabilidade, por atos contrários à Constituição, à Federação e ao Estado democrático de Direito.

Notas

1. Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 13ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p.100.

2. União pessoal: união precária que se dá quando dois ou mais Estados soberanos vêem-se governados por um só chefe de Estado (ex.: Inglaterra até a subida ao trono da Rainha Vitória)

3. União Real: os Estados, embora distintos na organização interna, apresentam-se sob a mesma unidade externa (ex.: Império Austro-Húngaro sob o reinado de Francisco José).

4. Muller,Friedrich, Quem é o povo. São Paulo: Max Limonad, 1998.