Sistema do INSS é ineficiente e não consegue satisfazer usuário

por Manuel de Medeiros Dantas

Definitivamente, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) não tem conseguido ser instrumento de satisfação de seu usuário, via de regra um necessitado que já não teve acesso aos benefícios que a sociedade moderna pode proporcionar ao ser humano.

Por outro lado, a ineficiência induz um sentimento generalizado de que o INSS está sempre errado quando nega um benefício, sentimento este que contamina juízes e membros do Ministério Público que, comumente, julgam e opinam sempre em favor do segurado, mesmo diante de grande dúvida.

A partir da realidade vivenciada nos Juizados Especiais Federais, que patrocinaram e patrocinam o encontro desses atores jurídicos, notadamente os da Advocacia Pública, com o resultado da ineficiência que gera sofrimento desnecessário às pessoas, no momento de suas vidas em que mais necessitam do apoio do Estado, oportunizou-se o questionamento ao sistema atual, surgindo idéias a indicarem, apenas, o seu aperfeiçoamento e as correções das falhas.

Diante de uma análise geral do procedimento de concessão de benefícios; das diferenças das questões de fato e de questões meramente de direito para fins de concessão; da necessidade de levantamento das questões de fato através de um procedimento administrativo aprimorado; das falhas encontradas, finalizamos uma proposta de aperfeiçoamento a partir não-somente da inclusão do Advogado Público na seara administrativa ordinária, nos casos cujos resultados caminharem para o indeferimento, mas também da estruturação da própria Agência da Previdência Social, de custo (1) muitas vezes menor do que aquele necessário ao aumento da máquina judiciária visando compor litígios que poderiam ser perfeitamente evitados.

Ao fim, esboçamos a construção de um projeto-piloto, cujo sucesso pode mudar a rota de colisão do INSS com o segurado, mesmo quando não tenha este razão, transformando-o no modelo de eficiência tão desejado pelo povo brasileiro.

O sistema de concessão de benefícios

O INSS é uma autarquia federal responsável pela administração de planos de custeio e de benefícios previdenciários de natureza pública e obrigatória.

Na dimensão que interessa ao presente trabalho importa dizer que os benefícios previdenciários são exatamente os previstos na lei 8.213/91, de forma taxativa e, pois, submetidos ao princípio da legalidade.

Servidores administrativos são os responsáveis pelo processamento e pela análise dos pedidos dos segurados e outros agentes (médicos e assistentes sociais, principalmente) ingressam nesses procedimentos para parecer técnico. Os concursos para seleção daqueles profissionais não exigem formação na ciência jurídica, o que é natural, mas este fato retira a possibilidade da interpretação ordinária da lei face o caso concreto.

Diante dessa realidade e para facilitar a atuação dos servidores, a autarquia elabora normas infralegais de observação obrigatória que são denominadas, hoje, de Instruções Normativas, utilizadas ao lado de Decretos do Poder Executivo.

A aplicação dessas Instruções Normativas é rígida e caso o servidor do INSS não as observe, mesmo que para reconhecer o valor justiça, estará sujeito a procedimento administrativo para apuração de falta disciplinar.

Por fim, o sistema conta com uma Consultoria Jurídica, órgão da Procuradoria Federal Especializada junto à autarquia, que é voltada, na essência, para o plano abstrato e que dirime eventuais dúvidas jurídicas.

Os pedidos dos segurados

Os pedidos dos segurados podem envolver a interpretação da lei no plano abstrato como, por exemplo, a aplicação desse ou daquele índice de correção monetária para manutenção do valor real do benefício. O Judiciário, recentemente, acertou dúvida da espécie, quando definiu que o INPC atende o programa constitucional, afastando o interesse dos segurados de terem a atualização pela aplicação do IGP-DI.

No âmbito da autarquia, a Consultoria Jurídica já referida é quem tem a atribuição de fixar o alcance abstrato das leis.

A maioria dos pleitos dos segurados, entretanto, envolve uma situação particular, concreta. A aplicação das Instruções Normativas consegue resolver satisfatoriamente boa parte desses pedidos.

Ocorre que há situações concretas, ricas em circunstâncias e detalhes que só a vida é capaz de produzir, que não são alcançadas pela literalidade e rigidez dessas normas de hierarquia inferior, o que acaba frustrando as expectativas do segurado e gerando, inevitavelmente, demandas judiciais em número cada vez maior.

O Judiciário, por sua vez, requer do orçamento público cada vez mais estrutura e mais recursos para fazer frente a verdadeira avalanche de processos oriundos da incapacidade do Estado-Administração em efetivar os valores idealmente perseguidos pela sociedade, com um plus de eficiência. (1)

A lei previdenciária exige maior comprometimento social na sua aplicação, necessário para que se alcance o valor constitucional de justiça, circunstância que desafia interpretação da lei no plano da realidade que se apresenta, com todas as peculiaridades que podem definir o direito do cidadão segurado ao Regime Geral de Previdência Social.

O trabalho da aplicação da lei ao caso concreto, quando Decretos e Instruções Normativas não são suficientes para resolver a situação, é ainda inexistente, mas que poderia ser realizado pela Procuradoria Federal Especializada, pois conta esta com um quadro de advogados públicos selecionados através de rigorosos concursos públicos a exigirem formação dos candidatos na ciência do direito.

Conseqüências do sistema atual

Como o sistema não consegue resolver, com justiça, boa parte dos pleitos dos segurados pela simples aplicação das normas de hierarquia inferior ou pela atividade de Consultoria Jurídica, surge o conflito a desaguar no Poder Judiciário, que o resolverá através de um juiz que tem o compromisso ordinário com a aplicação justa da lei e, para isso, conta com a garantia da liberdade técnica.

Essa conseqüência imediata enseja outras mediatas, perniciosas, e que envolvem: custos elevados, pois o Estado (leia-se o contribuinte) acaba gastando recursos com um procedimento administrativo e também com um processo judicial caro; negação inicial dos fins do Estado, na medida em que foi concebido para, ordinariamente, patrocinar o bem comum e a paz social e não para produzir conflitos, ainda mais desnecessários, com o cidadão; constrangimentos de toda ordem para o segurado que tem razão, pois o priva de verba de natureza essencialmente alimentar por um período relativamente longo, já que o Judiciário não soluciona os litígios num prazo razoável, até mesmo pelo enorme número de demandas que tem para resolver; desconfiança do segurado em relação à autarquia, fato que também enseja falta de credibilidade e que, inegavelmente, influencia os juízes no julgamento dos processos até mesmo para concederem benefícios a quem não o teria, ainda mais se se encontrarem em situação de dúvida.

Outros fatores de ineficiência

Não bastasse, há outros fatores que prejudicam o desempenho eficiente da autarquia previdenciária.

A configuração de uma Auditoria com caráter punitivo inoculou medo generalizado nos servidores, que preferem indeferir um pedido do segurado, diante de minúscula parcela de dúvida na aplicação das Instruções Normativas, a deferi-lo e, ao depois, um auditor considerar equivocado o ato concessório e sugerir a aplicação de penalidade, que pode ser a demissão.

É comum o servidor negar o pedido do segurado e, no mesmo momento, orientá-lo a procurar o Poder Judiciário, com a informação adicional de que, lá, certamente terá o seu pedido acolhido, o que configura absurdo “hediondo”. Entretanto, é de se imputar a culpa por essa situação esdrúxula ao sistema que criou e que ainda permite essa situação.

Outro entrave refere-se a inexistência de uma carreira específica de serviço social, que seria ocupada exclusivamente por profissionais da área (Assistentes Sociais, Psicólogos, Advogados), dado o forte conteúdo social da atuação do INSS. Hoje, quem tem qualquer formação de nível superior pode integrar a carreira de Seguridade Social, o que priva a autarquia de selecionar os profissionais adequados. Esses profissionais deveriam ter a atribuição de fazer o levantamento do caso concreto através de investigações sociais, médicas ou psicológicas (a depender do benefício) que ensejariam a aplicação justa da lei. Não é por demais enfatizar que o valor justiça somente se verifica e se realiza no caso concreto.

Matemáticos, engenheiros mecânicos, estatísticos, químicos, físicos, mecatrônicos, biólogos, atuários, geólogos etc, com efeito, não foram formados para lidarem, imediata e ordinariamente, com a dinâmica social, mas são selecionados pelo INSS para atuarem na sua linha de frente. Conjuga-se, assim, a rigidez “matemática” dos Decretos e Instruções Normativas com a formação desses profissionais nas ciências exatas. O resultado não poderia ser outro: hoje o INSS é o maior demandado na Justiça Federal.

Ainda, grande defasagem tecnológica prejudica os serviços e irrita as pessoas que dependem de sistemas e computadores para atuarem, o que gera tensão dentro da repartição e constitui foco de desmotivação.

Envelhecimento do quadro de servidores pela falta de renovação substancial e periódica, retirando as oportunidades de oxigenação e das diferentes visões das gerações que se sucedem. Some-se que o número de servidores do INSS é absolutamente insuficiente para que a autarquia cumpra bem o seu papel. São estes fatores que também ajudam a comprometer os resultados.

As soluções

Não é difícil constatar que o sistema de concessão de benefícios previdenciários no âmbito do INSS encontra-se incompleto. Sem dúvida, há necessidade da incorporação, na seara administrativa ordinária, de um ator com formação na ciência do direito que goze de liberdade técnica para, conhecendo do caso concreto com todas as suas peculiaridades, mas que não consegue ter solução adequada pela aplicação das normas administrativas, seja consultado e analise o caso à luz da legalidade máxima, ou seja, da lei em sincronia com os valores constitucionais, como também a partir dos precedentes jurisprudenciais.

Seria uma espécie de juiz administrativo, expressão que se utiliza apenas em prol do argumento, com a tarefa de dar opinamento jurídico isento, por meio de parecer, a orientar e dar segurança ao servidor administrativo na concessão ou no indeferimento dos pedidos dos segurados do INSS, sem, entretanto, substituí-lo.

Esse trabalho, denominado de assessoramento jurídico, constituiria também um sistema de precedentes em que o servidor administrativo poderia motivar suas decisões a partir da invocação de um deles, assim como ocorre com o sistema judicial da common law. Para isso, necessária a formatação de um eficiente sistema informatizado que incorpore um banco de pareceres indexado a ser também consultado pelo cidadão comum através da internet, constituindo excelente forma de controle e de manutenção e observâncias de outros valores, como o da isonomia de tratamento.

A rigidez das Instruções Normativas, que impede o reconhecimento de direitos em muitos casos, seria amenizada pelo assessoramento jurídico, mas apenas naquelas hipóteses em que os pedidos caminhem para o indeferimento, pois a presença desse profissional em todos os procedimentos ensejaria uma atividade desnecessária, se considerarmos que os atos administrativos que concedem benefícios gozam de presunção de legitimidade diante do forte conteúdo social a envolver a atuação do INSS. Outros sistemas de controles, já existentes e que trabalham a partir de amostras, são suficientes para coibir fraudes e eventuais excessos administrativos.

O assessoramento jurídico às agências da Previdência Social seria atribuição dos advogados públicos lotados na Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS. A eficiência buscada ensejaria forte mudança nos rumos das procuradorias, pois deslocaria, naturalmente, os Procuradores da atividade de defesa judicial para essa nova realidade, reduzindo substancialmente os custos e com a vantagem adicional de não produzir conflitos desnecessários com cidadão segurado.

Embora a efetivação do assessoramento jurídico às Agências da Previdência Social se mostre absolutamente necessária para o fim de completar o sistema e impedir a desnecessária produção de demandas, outras medidas precisam ser tomadas para que a instituição atinja elevado grau de eficiência.

São elas:

a) configuração de um perfil pedagógico à atividade de Auditoria/Corregedoria, de forma que os erros verificados sejam presumidos como tal e não como ilícitos praticados por servidores. A presunção do erro tem fundamento no risco administrativo, ou seja, toda atividade administrativa envolve o risco do erro e do dano a terceiros. O Estado não é infalível, muito menos o seu agente, que é um ser humano. Se assim é, as falhas devem servir de objeto de estudo para que outras da mesma natureza não ocorram no futuro e podem indicar, ainda, a necessidade de capacitação, de mudança de rotinas, a desmotivação do servidor etc. Excepcionalmente, na análise do erro, se verificar a Auditoria indícios de ilícitos, somente nesses casos é que se instaurariam procedimentos administrativos disciplinares. O servidor honesto, que constitui a regra, precisa confiar no Estado e ter a certeza de que seus erros serão imputados ao risco administrativo;

b) criação de carreira específica de serviço social destinada a profissionais da área, ou seja, assistentes sociais, psicólogos, sociólogos e bacharéis em ciências jurídicas;

c) realização periódica de concursos para oxigenação dos quadros;

d) investimentos maciços em tecnologia e equipamentos de informática, inclusive com a criação de cargos de Analista de Sistemas e programadores, destinados a selecionar profissionais que pensem soluções para as diversas áreas da autarquia. Não é conveniente que uma autarquia com o tamanho e a complexidade do INSS contrate serviços de análise e programação de sistemas junto a outras empresas, mesmo que públicas;

e) gerenciamento dos recursos humanos de forma a criar e a manter ambiente de trabalho saudável e prazeroso, com foco nas relações interpessoais e no incentivo ao crescimento pessoal e profissional

f) Estas propostas, se implementadas, em muito auxiliariam a atividade de assessoramento jurídico, embora a não-adoção não a inviabilize.

A implantação do serviço de assessoramento jurídico depende de vontade administrativa, principalmente, aliada à atribuição de prerrogativa de liberdade técnica ao advogado público, que pode ser extraída do ordenamento jurídico posto, embora o ideal seja a previsão expressa em lei.

Também fundamental é a criação de um banco de pareceres, disponibilizado para a rede mundial de computadores, a consolidar o entendimento da autarquia nas questões que envolvem matéria de fato, inclusive para ensejar a solução administrativa por invocação de precedentes e também controle pela população.

Embora os pareceres devam observar as peculiaridades com as quais os casos se apresentem, haverá necessidade de, em alguns momentos, uniformizar entendimentos através de instrumentos que podem ser facilmente criados por normas internas.

No plano prático, enquanto não se muda a lógica dos conflitos a deslocar procuradores do contencioso judicial para o assessoramento jurídico, há necessidade de remanejamento de profissionais na fase de transição, inclusive de outras autarquias ou da própria União, para que a Procuradoria do INSS possa dar início a esse serviço.

Outra medida necessária é a aquisição de equipamentos de informática (computadores, scanners, gravadores de CD/DVD, redes lógicas), além da contratação de Analista de Sistemas e programadores que, no piloto, criem as soluções informatizadas.

A contratação, em número suficiente, de assistentes sociais, sociólogos, médicos, psicólogos e técnicos previdenciários, na implantação de um projeto piloto, seria muito conveniente para colher os elementos fáticos indispensáveis à perfeita aplicação da lei, além de comprovar a eficácia da utilização desses profissionais na atuação ordinária da autarquia.

Os recursos financeiros originais para implantação de um projeto piloto poderiam ser conseguidos através de organismos internacionais que financiem projetos nessa área de desafogamento do Poder Judiciário, notadamente através da efetivação do Estado de Direito, sem prejuízo de previsão orçamentária para disseminação dos instrumentos propostos.

O Estado de Direito, ideal perseguido pelo povo brasileiro através de representantes eleitos para a Assembléia Nacional Constituinte, que o configurou por meio da Carta de 1988, tem na face da Administração Pública o principal instrumento de efetivação e consolidação, mas a lógica dos conflitos tem negado a sua própria existência. O presente trabalho, construído a partir da realidade dos Juizados Especiais Federais, tem a ambição de ajudar a mudar o rumo dessa história e a transformar o Estado-litigante em Estado-pacificador, beneficiando o cidadão, o Judiciário e o próprio INSS.

Anexo

Sugestão de logística para implantação de um projeto piloto na agência da previdência social da ribeira-natal(RN)

– Contratação de 8 Analistas Previdenciários e 16 técnicos Previdenciários (1)
– Contratação de 1 Analista de Sistemas e 3 Programadores com conhecimentos em segurança da informação e soluções corporativas pela Internet, especialmente mediante utilização de bando de dados.
– Contratação de 10 Assistentes Sociais (2)
– Contratação de 4 estagiários de nível intermediário
– Contratação de 6 estagiários de Nível Superior
– Contratação de 6 médicos-peritos
– Contratação de 1 sociólogo (8)
– Contratação de 8 Procuradores (3)
– Contratação de 1 Psicólogo com especialização em dinâmica de grupo (4)
– Aquisição de 2 Servidores (computadores)
– Aquisição de 30 Microcomputadores, sendo 2 com gravadores de CD RW e DVD RW
– Aquisição de 10 notebooks (5)
– Aquisição de 10 Impressoras a laser
– Aquisição de 2 Scanner de grande porte
– Aquisição de Rede lógica
– Aquisição de mobília para instalação de uma sala de coleta de prova mediante justificação administrativa, inclusive microfones para gravação dos depoimentos (a gravação será em formato MP3 e pode-se dar pelo software Audacity-freeware)
– Aquisição de Equipamentos e soluções para assinatura eletrônica de documentos
– Aquisição de ferramentas de programação (Microsoft ASP, JSP, Delphi, Pacote Macromedia MX 2004, entre outros) (6)
– Aquisição de software de pesquisa de bancos de dados pela Internet(7)
– Programas de Treinamento e de Capacitação permanentes de servidores, especialmente na área de gestão, relacionamento interpessoal no trabalho e ética no serviço público.
– Reforma ou mudança do prédio da Agência piloto (inicialmente Ribeira-Natal (RN) com adaptações que impliquem em conforto e acesso adequado ao segurado da Previdência e da Assistência Social.

(1) Não se produz qualidade com déficit de servidores. Para um trabalho sofrível, a agência piloto necessita, hoje, de mais 15 servidores. Para o projeto, que inclui também um sistema permanente de treinamento e capacitação, especialmente em serviço, a demanda requerida é plenamente justificada.

(2) O trabalho desse profissional é indispensável à orientação de direitos do segurado e ao levantamento da situação fática, especialmente nos casos de Benefícios da LOAS e os devidos a trabalhadores rurais.

(3) Quando o projeto deixar de ser piloto, continuará com, provavelmente, 1 procurador. Entretanto, diante da necessidade de produzirmos efeito multiplicador, os 7 procuradores “excedentes” no piloto são necessários para levarem a experiência às outras 9 Agências da Previdência Social vinculadas à Gerência-Executiva de Natal, entre as de grande, médio e pequeno porte. O serviço proposto representa radical mudança no perfil de atuação do Procurador Federal, na medida em que se deslocará do contencioso judicial para se inserir na dinâmica administrativa ordinária.

(4) A contratação de 1 psicólogo com especialização em dinâmica de grupo se justifica pois este profissional será o indutor da criação e da manutenção do bom clima organizacional a partir da ação dos envolvidos no processo (todos).

(5) Destinar-se-ão, principalmente, aos trabalhos de campo dos Assistentes Sociais e também para os gestores.

(6) As ferramentas de programação são necessárias para que se viabilize o trabalho do Analista e dos programadores e não se esgotam nessas sugestões, podendo o elenco ser aumentado a partir das sugestões dos profissionais da área.

(7) Um dos principais instrumentos do Assessoramento Jurídico será o banco de pareceres, que conterá peças assinadas e aprovadas eletronicamente, e que necessita ser acionado por uma ferramenta eficaz de busca.

(8) A contratação do sociólogo justifica-se pela necessidade de elaboração de estudos realizados a partir das realidades que chegam à Agência, sugerindo-se adoção de outras políticas públicas à União, Estados e Municípios que tenham o condão de manter o segurado ou o necessitado em plena atividade laborativa.

Manuel de Medeiros Dantas é advogado da União, no exercício do cargo de procurador-chefe da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS de Natal (RN) e membro do Conselho da Previdência Social em Natal.