Ao completar meio século de existência, não é a arquitetura inovadora da capital brasileira nem mesmo o fato de Juscelino Kubitschek ter concretizado o sonho de fazer pulsar o coração administrativo no centro do país que tornam Brasília mais reconhecida e famosa. Nesse momento os holofotes se voltam para o Distrito Federal em razão da possibilidade de a cidade sofrer uma intervenção. Mas o que é a intervenção federal? Quais as diferenças entre o que pode acontecer na capital do país e os processos de intervenção que são decididos pelos tribunais superiores, como o Superior Tribunal de Justiça?
A autonomia dos estados é determinada pela Constituição Federal. Em casos de anormalidade na condução das atividades públicas, a própria Carta Magna estabelece exceções quanto a essa liberdade dos estados e municípios, permitindo a intervenção federal e afastando momentaneamente a autonomia desses entes federativos. Para o procurador do Distrito Federal e professor Zélio Maia, “o sistema federativo brasileiro, como regra, não admite a intervenção federal nos estados nem intervenção estadual nos municípios. Essa regra, no entanto, é relativizada diante de ocorrências que coloquem em risco a própria federação, sendo as hipóteses de intervenção (federal e estadual) previstas no artigo 34 e parágrafos da Constituição Federal.” A União só pode intervir nos estados-membros e no Distrito Federal (intervenção federal). Os estados-membros, por sua vez, só podem intervir nos municípios relativos aos seus territórios (intervenção estadual).
Em linhas gerais, a intervenção federal ocorre para: a) manter a integridade nacional; b) repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da federação em outra; c) garantir a ordem pública e a ordem constitucional; d) assegurar a autonomia dos três poderes nos estados; e) reorganizar as finanças; e, f) ordenar o cumprimento de uma decisão judicial. Conforme esclarece Zélio Maia, “a intervenção federal decorre da busca de manter íntegro o princípio da separação dos poderes, seja sob o aspecto geográfico (evitar que um ente federativo desrespeite a autonomia de outro ente federativo) seja sob o aspecto funcional, ou seja, para preservação da independência dos poderes legislativo, executivo e judiciário”.
Como a intervenção ocorre justamente para resguardar a existência e a unidade da federação, ela só pode ser iniciada por autoridades específicas. O professor Zélio Maia ressalta que “o propósito de fornecer um leque amplo de possibilidades de provocação para buscar a intervenção decorre da multiplicidade de coações que podem ocorrer, conferindo, com isso, aos respectivos poderes que sofrem a coação, a legitimidade para provocar a intervenção federal ou estadual, conforme o caso”.
A intervenção espontânea é aquela decretada de ofício pelo presidente da República. Antes disso, o presidente deve ouvir os conselhos da República (órgão superior de consulta) e de Defesa Nacional (órgão de consulta nos assuntos relacionados à soberania nacional e à defesa do Estado democrático). Os poderes Legislativo (assembleia ou câmara legislativa) e Executivo (governador de estado ou do Distrito Federal) também podem pedir a decretação da intervenção federal ao presidente da República se estiverem sofrendo coação no desempenho das suas funções. É a chamada intervenção por solicitação.
Em regra, quando ocorre a intervenção federal, a União assume, por meio de um delegado, o desempenho das atividades que cabem a um estado-membro. Caso a ingerência alcance o Poder Legislativo estadual, não é necessária a presença do interventor. O governador acumula as atribuições legislativas com as funções típicas de chefe de executivo estadual. Porém, se o ato interventivo estiver relacionado ao Poder Executivo, é preciso a nomeação de um interventor para assumir temporariamente o governo do estado, uma vez que o chefe do executivo ficará impedido.
Compete ao presidente de República decretar e executar a intervenção federal. O decreto de intervenção precisa ser apreciado pelo Congresso Nacional no prazo de 24 horas e, caso este esteja em recesso, é efetuada a convocação extraordinária no mesmo prazo. Se o Congresso reprovar a medida, a intervenção será considerada inconstitucional e, caso o presidente mantenha a execução, ficará sujeito à pena de crime de responsabilidade.
Nos tribunais
Ao Poder Judiciário local cabe a intervenção provocada por requisição: o pedido de intervenção deverá ser solicitado ao Supremo Tribunal Federal (STF), que, por sua vez, precisa requisitar a intervenção ao presidente da República. Em caso de desobediência a uma ordem ou a uma decisão judicial, o STF, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) também podem ser acionados.
Desde sua criação, com a Constituição Federal de 1988, chegaram ao Superior Tribunal 108 pedidos de intervenção federal. O primeiro e o último envolviam a questão de reintegração de posse, ambos no estado do Paraná. Recentemente, a Corte Especial, órgão máximo do STJ, acatou o pedido de intervenção federal contra o estado do Paraná solicitado pela Indústrias João José Zattar S.A. O governo paranaense teria descumprido ordem judicial que requisitava a polícia para garantir a reintegração de posse do imóvel rural da empresa que havia sido invadido. O relator, ministro João Otávio de Noronha, citou precedentes envolvendo o próprio estado do Paraná. O entendimento firmado pelo Tribunal autoriza a intervenção federal em razão da inércia do Poder Executivo do estado que, ao deixar de fornecer a força policial, descumpre decisão judicial. Mas, afinal, o que significa essa intervenção decidida pelo STJ?
Quando se trata de processo de intervenção federal analisado pelo Judiciário, os efeitos são mais restritos. Se a intervenção tiver sido determinada pelo descumprimento de lei federal, ordem ou decisão judicial, ou ainda pelo desrespeito a princípios constitucionais, além de ser dispensável a análise do Congresso Nacional, o decreto interventivo restringe-se a suspender a execução do ato impugnado, isto é, aquele que infringiu lei federal, ordem judicial ou feriu o que estabelece a Constituição. Assim, não ocorre a participação do interventor e também não há necessidade de afastar o governador ou os parlamentares.
Depois que a decisão transita em julgado (quando não cabe mais recurso), o Tribunal comunica ao Ministério da Justiça, que oficia à Presidência da República. A decretação da intervenção fica a cargo do presidente. Zélio Maia pondera que a intervenção decorrente de requisição do STJ será concretizada por decreto do presidente da República e seus efeitos passarão a ser sentidos a partir da publicação. “A amplitude da intervenção vai depender do que é necessário para restabelecer a ordem; se a simples anulação de um ato praticado no âmbito da unidade objeto da intervenção for suficiente, assim procederá o decreto interventivo”, complementa o professor.
Em 2005, a Corte Especial também julgou procedente o pedido de intervenção federal no estado de Rondônia. O objetivo foi garantir a execução, no prazo de 120 dias, de sentença que assegurou a reintegração de posse em fazendas no município de Alto Alegre dos Parecis, cuja demora no cumprimento da decisão datava de 1998. Os proprietários das terras alegaram que houve descumprimento de ordem judicial, expedida nos autos de ação de reintegração de posse, em 1999, e que a decisão já havia transitado em julgado. Para o relator à epóca, ministro Humberto Gomes de Barros, nenhuma providência foi tomada para equacionar o conflito. O ministro destacou que “este pedido de intervenção federal é semelhante a outros já apreciados pela Corte Especial, principalmente os provenientes do estado do Paraná, versando sobre o descumprimento de decisão judicial, em que o Poder Executivo demonstra relutância em cumprir a ordem emanada do Poder Judiciário, obstando a sua execução ao negar o apoio da força policial”. Por isso, o pedido de intervenção federal foi autorizado pelo STJ.
O caso da capital federal
O procurador-geral da República também pode propor uma ação de executoriedade de lei federal ou uma ação direta de inconstitucionalidade interventiva ao STF, que dará prosseguimento ao processo, julgando-o procedente e encaminhando a decisão ao presidente da República, para que expeça o decreto interventivo. Nessa situação, o presidente fica vinculado à decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal, apenas formalizando o entendimento dos ministros. E é isso o que pode ocorrer no Distrito Federal.
Dia 11 de fevereiro, pouco depois de o Superior Tribunal de Justiça decretar a prisão do ex-governador José Roberto Arruda, o procurador-geral da República, Roberto Gurgel, requereu ao Supremo Tribunal Federal a intervenção nos poderes Executivo e Legislativo do Distrito Federal.
O processo ainda não foi julgado e, recentemente, por solicitação do presidente do STF, ministro Gilmar Mendes, o procurador-geral da República justificou a inclusão do Legislativo local no pedido. O parecer da Procuradoria Geral da República (PGR) sustenta que as investigações do suposto esquema de arrecadação e distribuição de propina no governo do Distrito Federal “apontam o envolvimento de mais de 26 deputados – entre titulares e suplentes – nas fraudes”. No documento, a PGR afirma que “a intervenção bastaria até a posse dos novos deputados eleitos, em 1º de janeiro de 2011 – período em que, espera-se, ocorra uma renovação dos mandatos distritais”.
Como bem alerta o doutor em direito constitucional Luiz Alberto David Araújo, a intervenção federal “é forma extrema, necessária para que se evite a desagregação do Estado Federal”. Diferenças à parte, a intervenção federal foi idealizada pelos constituintes como forma de resguardar a federação e só exercida para proteger a integridade da nação e a segurança pública.
4 de dezembro
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